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中国人权法律评论:境外非政府组织管理法草案损害了中国的民间社会和中国政府的国际参与

2015年05月21日

2015年5月5日,中国政府公布了《境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)》(下称“境外非政府组织法草案”或“该草案”),公开征求意见。如果该草案不加修改获得通过实施,将严重削弱中国的民间社会和政府的国际参与。该草案称制定本法的目的是“为了规范、引导境外非政府组织在中国境内的活动,保障其合法权益,促进交往与合作”(第一条);但实际上,该草案规定境外非政府组织必须接受中国公安部门及业务主管单位对其所有活动的严密监控。而这种严厉的监管,将伤害中国自身的利益,切断民间社会为中国面对环境、社会和发展的各种困难可投入的大量资源和专业知识;不仅如此,它还将大大削弱中国想成为一个具有建设性和积极参与的国际社会成员的努力。

这一草案条款的思路和实质,与习近平2013年上任以来对中国民间社会越来越严厉的打压相一致。多名中国法律的专家和评论人士指出,该草案的内容会严重妨碍民间社会的运作,并会阻碍境外非政府组织未来可在中国进行的工作。[1]草案内一些重要字眼含义不清(如何谓“境外非政府组织” 、什么“活动”符合此法律的适用范围),令执法部门在执行中缺乏明确的标准,并且容易由此产生腐败和政治化的实施。而这一范围广泛的监督权力授予国务院下属的公安部门实施,而非管理境内非政府组织的民政部门,更是发出了一个令人不寒而栗的信号,该法为当局滥用打开方便之门,可以随意将其不喜欢的活动定为罪行。

除了上述对中国境内的影响外,“境外非政府组织法草案”更违反了中国的国际人权义务,同时也违反了有关结社自由、包括民间社会获得资源,禁止限制性和歧视性的管理制度、以及为提升民间社会的能力而建立一个有利的环境的国际标准。作为人权理事会成员及各种国际人权机制和过程的积极参与者,中国应发挥领导作用。[2]然而,该草案不但公然无视中国自身的义务,而且削弱有关公民社会的国际标准。为履行中国的承诺,“境外非政府组织法草案”应该作出修订,以示对这些国际标准更多的尊重和一致性。

中国的国际义务

作为《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW)的缔约国[3]及联合国成员国[4],中国有义务确保其公民有结社自由[5]。人权捍卫者状况特别报告员指出:“资金获取,即人权组织能够征集、接受和使用资金,是结社自由权利的一个要素。[6]和平集会自由和结社自由权利的特别报告员进一步指出,政府任何措施必须避免对民间社团造成不当的压力,例如施加严苛的审批规则、程序,或其他针对民间社会组织而非适用于企业界的要求。[7](注:强调线由中国人权所加,下同。)

除了和平集会自由和结社自由权利的标准外,人权理事会于2014年通过一项决议,旨在支持提升民间社会的能力建立一个有利的环境。该决议对类似于“境外非政府组织法草案”的立法表示关切,指出,“在某些情况下,国内法律和行政规定,如国家安全和反恐法律,以及其他措施,如民间社会融资规定,以违反国际法的方式,试图或者被滥用来阻挠民间社会的工作和危害其安全”。有鉴于此,该决议吁请“各国确保关于民间社会融资的规定符合其国际人权义务和承诺,确保这些规定不被滥用于阻碍民间社会行动者的工作或危及其安全,并强调为其工作征集、接受和使用资源的权利和能力的重要性”[8]

“境外非政府组织法草案”显然违背了上述标准:(1)对民间社会的资金获得设置了严苛的限制;(2)以歧视性的方式针对非政府组织群体;(3)以维护国家安全的名义下损害民间社会。以下是对这三点的详述。

对资金获得的限制

虽然该草案在形式上来说,是对境外非政府组织立法,但其规定将会导致中国境内民间社会组织的资源获得受到严重限制,原因有二:一、该草案将限制能够注册从而合法支持中国民间社会组织的境外非政府组织的数目;二,该草案的规定实际上限制了与境外非政府组织合作或接受其资金的境内人士和组织。

正如本文在结尾提供的资料单中所列来自不同背景的专家所指出的,根据该草案的规定,国际社会对中国民间社会的支持与合作,将限于由中国当局批准的组织(第六、第七条),而且愿意并能够遵从大量的登记(第十至二十条)和在报告、账户、会计和人事等各方面的要求(第二十三至三十八条)。

即使是那些愿意遵从大量的要求、并从事该草案所允许活动的团体也可能无法得到登记所需要的的业务主管单位(第十一 条)。这是因为——有资格担任这一职能的主管单位并没有明确的动力去为海外组织承担责任。此外,作为实际存在的问题,该草案所强加的繁重的监督责任也限制了主管单位可以切实监督海外组织的数目。

除了这些严苛的注册要求外,境外非政府组织注册后,境外非政府组织在聘请大陆工作人员时,须委托当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理(第三十二条);境外非政府组织还必须向业务主管单位提交年度活动计划,经审查同意后报公安机关备案(第二十四条)。

总的来说,这些草案条款将会导致中国独立的非政府组织完全被切断资金来源、或大为减少可能获得的资金,即便是国家批准的团体组织也是如此。

对非政府组织的针对性歧视

除了导致独立的非政府组织的资金减少外,该草案为境外非政府组织带来比外商更大的负担。例如,草案第一条称该法的目的是为了保障境外非政府组织的合法权益,但第十三条却又说“境外非政府组织代表机构不具有法人资格”。因此,境外非政府组织代表和员工并没有享有外国公司企业的法律地位和有限法律责任,因而承担个人责任的风险。根据上述的国际标准,这构成了对非政府组织业界的不可接受的歧视。

众多境外非政府组织来中国,是专门帮助解决那些因为不可持续发展的政策实施所引起的不公、社会问题和环境问题等。该草案歧视境外非政府组织,只会减少那些不仅合法、而且对解决中国面对的复杂问题不可缺少的活动。

被公安部门滥用的风险

最后,“境外非政府组织法草案”中的监督机关、监控权力及含义不清的禁令,使当局有关部门可以国家安全和公众秩序之名滥用该法。如上所述,该草案赋予国务院公安部门及省级人民政府公安机关的监控权力(第七条、第四十五至四十七条)。中国的非政府组织是由民政部管理的,而“境外非政府组织法草案”提出的监管制度则因涉及国家安全,由公安部门直接监管。这种把境外非政府组织视为“国家安全”问题的做法,令人担忧,因为凡是涉及国家安全的案件,司法程序的保护和透明度都大打折扣。

更令人担忧的是,该草案规定授予公安机关进入境外非政府组织的场所进行检查,询问员工,查封场所,复制文件的权力,似乎并非一定要与刑事诉讼程序有关(第四十九条)。该草案还规定当局可以拘留非政府组织人员15天,即使他们只是违反规定而没构成刑事犯罪(第五十九条)。

公安部门的这种权力,可以在被当局视为国家安全和公共秩序的范围内行使。例如,非政府组织不可以危害中国的“国家统一”、“民族团结”和“公序良俗”(第五条)。若境外非政府组织的活动被视为“煽动抗拒国家法律”、“造谣损害国家利益”、“搜集国家秘密”等损害国家或公共利益的行为,将受到相应的制裁(第五十九条)。

尽管国家安全和公共秩序是合法的国家利益,但正如上文所述的人权理事会2014年决议所明示的,在起草寻求促进这些目标的规定时,必须避免由于滥用含糊不清或过于宽泛的规定而造成的伤害。按照目前法律草案的规定,未能满足这一要求。

中国人权对法律草案的修改建议

为使中国履行其国际义务,建议当前的法律草案在下述方面做出修订:

  • 澄清境外非政府组织的定义、所涵盖活动的性质以及评估申请的组织的标准;
  • 建立一种注册备案制度,而不是审批制度;取消繁琐的规定,如必须有主管单位和随意对项目活动和财务状况的干涉和监控;[9]
  • 确保正规和非正规的组织都可以寻求、接受、使用资金和其他资源——无论是国内、外国还是国际的组织,不需要事先授权或受到其他不应有的阻碍;
  • 确保对民间社会的管理监督,与对国际和国内的团体的协调性和恰当性,不应把它置于公安机关的监管之下。

最后,为使这一草案的立法过程中具有更大的透明度,中国政府应公开所收到的意见内容。


[1] 欲阅读更深的评论和分析,请参阅本文右栏提供的资料单。

[2] 根据人权理事会的决议,当选为理事会成员者“在促进和保护人权方面应坚持最高标准”。作为现任成员,中国应遵从这种要求。请参阅人权理事会第60/251号决议第9条:http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/502/65/PDF/N0550265.pdf?OpenElement

[3] 中国于1980年签署并批准《消除对妇女一切形式歧视公约》。公约第七条要求缔约国“消除在本国政治和公众事务中对妇女的歧视”,包括参加“有关本国公众和政治事务的非政府组织和协会”。参见:http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/0360794c.pdf

[4] 见《世界人权宣言 》。“宣言”于 1948 年由联合国大会通过,通常被视为国际法,其第二十条(一)规定:“人人有权享有和平集会和结社的自由。”(http://www.un.org/zh/documents/udhr/)http://www.un.org/en/documents/udhr/)。令见1998年联合国通过的《人权捍卫者宣言》,其第五条规定:为了促进和保护人权和基本自由,人人有权单独地和与他人一起在国家一级和国际一级:

(a) 和平聚会或集会;
(b) 成立、加入和参加非政府组织、社团或团体;
(c) 同非政府组织或政府间机构进行联系。(http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Defenders/Declaration/declaration_ch.pdf)。

[5] 秘书长人权维护者问题特别代表把结社自由定义为“个人之间进行交往和组织起来集体表达、促进、追求和捍卫其共同利益的权利。”见A/59/401 号“人权维护者秘书长的说明”第46条(英文):http://www.hrichina.org/sites/default/files/fn5_ch.pdf

[6]见A/64/226号“人权维护者秘书长的说明”第91条:http://www.hrichina.org/sites/default/files/fn6_ch.pdf

[7] 见第A/HRC/23/39号“和平集会和结社自由权问题特别报告员Maina kiai的报告”第24条(英文):http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session23/A.HRC.23.39_EN.pdf

[9] 见第A/HRC/23/39号“和平集会和结社自由权问题特别报告员Maina kiai的报告”第82条:http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/23/39

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相关资料链接汇编

境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)全文(中文)

境外非政府组织管理法(草案二次审议稿)的英文翻译

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