就《国家监察法(草案)》正式进入立法审议程序,一批大陆律师、法学博士、学者联名致信全国人民代表大会及其常委会,提出他们担忧该法的立法将使中国的“法治原则面临危机”、“人权保障原则遭遇严峻挑战”、“平等原则受到损害”、“正当程序或被抛弃”,并提出四点立法建议,包括引入律师介入机制、引入“听证”机制、引入法律监督机制、引入诉讼机制等,以防止刑讯逼供、权力滥用及进行法律监督、接受司法审查。
关于《国家监察法(草案)》立法的四点建议
全国人民代表大会及其常委会:
获悉《国家监察法(草案)》,十二届全国人大常委会(第二十八次会议第二次全会)在6月23日下午进行了首次审议,反腐败这项关乎依法治国、回应国人期盼的重大举措,已正式进入立法审议程序。
7月18日,中纪委网站发表评论称“监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”该文一经发布,即引发法律界强烈关注。作为律师,我们认真研究了全国人大常委会《关于开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),结合中纪委网站评论,对监察体制改革及《国家监察法(草案)》的立法前景不由得产生深深的忧虑。
忧虑一、法治原则面临危机
我国宪法第五条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” 由此确立法治原则:1、宪法法律至上,2、法制统一(下位法必须服从上位法,法与法之间不得冲突),3、违法必究,4、禁止特权。
就《决定》赋予监察委的“留置”调查权而言,无论怎样定义或解释“留置”的性质,人身自由受到限制则是基本特征。并且,《决定》赋予监察委的处置权限包括“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”,显然这一监察调查程序完全取代了《刑事诉讼法》规定的职务犯罪案件的侦查程序。
反观中纪委网站评论定性,监察机关“调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法”,如此,必将引发严重危机:
忧虑二、人权保障原则遭遇严峻挑战
《宪法》第三十三条规定:“国家尊重和保障人权”,相应的在多个条款分别规定了人身自由(37条)、人格尊严(38条)、住宅(39条)、通信秘密(40条)、公民的合法私有财产不受侵犯(13条),这些乃我国宪法确立的人权保障原则。《刑事诉讼法》确立的嫌疑人所享有的辩护权、会见权、申诉权、控告权、不得强迫自证其罪权等是贯彻和落实人权保障原则的具体措施。
反观《决定》中监察委的“冻结”、“封查”、“扣押”、“搜查”、“留置”等调查措施,或关涉被监察人的人身自由,或关涉财产安全,或关涉住宅安宁。就住宅权和私有财产权而言,二者的本质实际是公民的生存权,按照我国政府的观点,生存权是首要人权,直接体现着人性尊严。试问,“冻结”、“ 查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等调查措施若缺乏有效制约机制,“住宅不受侵犯”、“私有合法财产不受侵犯”的人权原则岂不成了废纸?公民的生存权失去保障,国人哪里还有人格尊严!
忧虑三:平等原则受到损害
我国宪法第三十三条规定,“公民在法律面前一律平等”,“任何公民,享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”,宪法第五条规定,“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。宪法规定的平等原则,实际也是公民的一项基本权利,其含义是:平等地享有法律规定的权利,平等地履行法律规定的义务;若违法,则应平等地受到法律追究,平等地受到法律制裁。
同样是刑事犯罪,同样是犯罪嫌疑人,依照《刑事诉讼法》,则享有辩护权,依照《决定》,则不享有辩护权;《国家监察法(草案)》,若循此思维立法,岂不是背弃了法律面前人人平等的原则,公然损害宪法精神。
忧虑四:正当程序或被抛弃
我国传统立法,一向是重实体规范,轻程序规范,这是导致诸多领域公权力任性、滥权的重要原因。审视《决定》内容,再次让我们感悟到这种立法倾向,该《决定》一方面规定了监察委的监察权力,另一方面却取消了被监察人的权利,这不能不令人产生极大的困惑。法治,与正当法律程序密不可分,法治国家将正当法律程序,视为制衡公权力的基本屏障,通过这道屏障,保证公权力务必在阳光下公开、公正、公平的运行,以防止公权力滥权、腐败,有效地保障相对人的合法权益。
国际法学家会议1959年《新德里宣言》,在行政程序方面,提出了明确的法治标准,其要者如下:1、要防止权力滥用,2、赋予行政机关委任立法权要有限度,在任何情况下,不得剥夺基本人权,3、行政机关的行为,凡直接不利于个人人身权利或财产权利的行使,皆应当受到司法审查。鉴此,我们认为,《国家监察法(草案)》立法,对监察权力的行使,是否设计有效的制约机制,是坚持法治,还是走向人治的分水岭。
基于上述思考,现就《国家监察法(草案)》,特提出四点立法建议:
此致
2017.08.11.
中国律师: