付勇：宪政是人类健康发展的保障

纵观世界历史，人类在自我管理的同时，不断探索实现自我约束的方式，由于政治权力具有普遍约束力的合法的强制力，因此可通过规约人们的行为解决分歧和冲突，而为了对政治权力进行有效地限制，以防遭到滥用，以防产生异化，尤其是以防被用来侵犯人权和人的自由，造成负面效应，带来恶劣影响，以英国的约翰·洛克、法国的孟德斯鸠、美国的麦迪逊、汉密尔顿等为代表的思想家提出三权分立、人权保护以及民主程序等一系列制度性措施开创了宪政的基本理论体系。

如果说英国从1628年开始以《权利请愿书》、《人身保护法》、《权利法案》以及《王位继承法》等一系列宪法性文件为基础奠定了不成文宪法体系，那么美国1787年制定的《美利坚合众国宪法》、1791年生效的《权利法案》以及1789年法国的《人权与公民权宣言》等文件的颁布则标志着宪政在实践中的全面展开。

随着宪政在实践中的发展，宪政不仅是国家依据体现民主法治精神的宪法进行活动，以充分维护和保障公民的权利和自由为目的，以科学规范国家权力的运作为保障，以宪法精神的充分贯彻为樗的政治形态或政治过程，也是由宪法所确认和规定的民主政治法治化的整个过程。

进一步说，宪政是一种以民主为基础、以法治为形式、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政治制度，而其根本作用既在于防止政府（包括民主政府）权力的滥用，又在于维护公民普遍的自由和权利，不仅蕴涵自由、民主，还蕴涵共和及法治，其中自由是目的，民主是根基，共和是架构，法治是约束，而其实质包含两方面：一是限制政府及立法机构的专属权力，而限权的一个精巧的技术性手段是分权；二是保障人民的各项基本权利，特别是洛克主张的生命、自由和财产权。正如路易斯·亨金所言，宪政意指“成立的政府要受到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制”，而其包括以下要素：依照宪法成立的政府；分权制衡；人民主权和民主政府；违宪审查；独立司法机关；遵守人权法案的有限政府；对警察权进行控制；对军队的文官控制。

起初，宪政本身并不涉及民主，宪政的根本目的是保障自由权；而民主则关注政府的产生方式和权力来源。宪政可以让政府受到约束从而保障公民自由权；民主则可以让政府执政为民，从而保障或增加公民受益权。因此，民主国家未必是宪政国家（例如古希腊），宪政国家也未必是民主国家（例如大宪章时代的英国）。正是由于宪政突出了对权力的限制，尤其是对民主权力的限制，宪政倾向于保守，造成了宪政与民主之间关系的持续紧张。而这种紧张突出反映在人民主权与限权宪法之间的冲突、个人权利与公共权力之间的界限、公共领域与私人领域的分离、积极自由与消极自由的区别等方面。

后来，随着宪政在实践中的发展，当代宪政精巧地化解了民主与法治之间存在的紧张，形成当今世界的宪政形态，以至使得宪政不仅是以宪法（立宪）为起点、以民主为基础、以法治为原则、以人权为目的的政治形态和政治过程，也是对政府权力和公民权利的制度安排，既肩负保障公民权利，又担负制约政府权力。

当然，宪政的确立，不仅仅取决于一部有形的宪法，更重要的在于同宪政的基本要求相统一的宪法的价值基础、政权结构及其保障机制等实质内容。

首先，在形式上，宪政有赖于宪法，并以“法之法”的宪法为基础；而在理念上，宪法形式也脱离不了人们对宪政所追求的理想价值成分。宪法一旦颁行就成为实施宪政的依据，指导宪政建设的运行。而宪政所担负的使命是，既要实施宪法，又要完善发展宪法。

其次，宪政是验证宪法“正当性”的关键环节。宪法的“正当性”特指宪法内蕴的应然价值取向，宪法规范应体现公认的立宪主义的宪法观念和精神，表达人民的意志和利益。

此外，宪法自然性地意味着宪政，包括“宪法权利”和“有限政府”。自从20世纪以来，由于越来越多的国家以共和国命名，纷纷立宪，但未必存在有限政府。因此萨托利开始把宪法分成三类：

当一部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”，并能够得到有效施行和维护的时候，施行这样的宪法才能称之为宪政。而名义性宪法指的是使某种不受制约的“无限政府”的政治体制，也通过一部宪法去获得法律化的公开表达。这是一种“丑话说在前面”的宪法。而字义性宪法，即一部宪法在文本表述上和真正的“保障性宪法”并没有多大区别，但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。这是一种立牌坊式的宪法，萨利托称之为“冒牌宪法”。

象清末《钦定宪法大纲》企图用根本法的形式把封建专制的国家制度巩固起来，因而即便它在现实中得到实施，也不会有“宪政”可言。而就中国1975年宪法而言，若是严格实施，也不会带来人民所渴求的“宪政”。可见，宪政是验证宪法“正当性”本质所在，宪政运作既是体现宪法“正当性”的实践环节，又是验证宪法“正当性”的手段，不但是推动其“正当性”的手段，也是推动其“正当性”的动力源泉。

而今，宪法是“基本法”在各国的化身，不仅是为了限制政府权力、实现“基本法”而制定的组织政府的基本规则和方案，也构成制定一切具体法律的依据。宪法的目的是造就宪法政府，而使政府严格遵守宪法，规定在维持社会秩序的前提下限制政府权力，禁止政府及其官员滥用公共权力，从而保障基本法的实现。

然而，许多宪法却不在其规定的政府制度中提供惩罚政府滥用权力的“机制”。也就是说，宪法没有规定一旦政府立法或行政违宪将怎样遭到严惩，没有规定分权制衡、司法独立，结果既导致宪法不被政府尊重，而形同虚设，又导致政府官员经常滥用公共权力，而以权牟私，最终导致有宪法无宪政。

尽管在正常的条件下，实行宪政是以正当性的宪法为前提，即无宪法则无宪政，也就是说正当性的宪法是宪政的必要条件，但不是充分条件。因为宪政是宪法的灵魂所在，没有宪政动作，宪法就徒有其名，虚有其表，所以不仅宪法是依赖宪政来得以实施、维护和发展完善的，而且宪法权威的树立，宪法的实施、完善和发展都寓于宪政之中。

总之，如果说宪政奉行的原则是政府权力有限，必须遵照宪法和法律治理国家，那么宪政的宗旨则是限制政治权力，保障公民权利，促进公共福利；而其优越性则主要表现在：一是以宪法和法律对政府权力加以限制；二是实行分权制衡；三是确立人民主权和民选政府；四是建立宪法审查制度；五是司法独立；六是保障个人权利和自由。

就此以美国为例展开来讲，1776年7月4日，美国第二届大陆会议通过了杰弗逊用心亲手起草的《独立宣言》，正式宣告建立美利坚合众国，经过百姓五年的艰苦奋战，创建了世界上第一个实行总统制的国家。

《独立宣言》从天赋人权和主权在民的学说出发，宣布人人生来平等，享有生存、自由、追求幸福等不可转让的权利；同时指明政府权力来自民众，如果政府损害人民权益，人民有权改变政府，必要时使用武力废旧立新。

从成立起，美国就奠定了坚实的宪政民主基础，尤其是拥有了1789年正式生效的美国宪法以后，美国的宪政民主制度不但对于防止权力滥用，不但对于规范政府行为，不但对于推进宪政法治，不但对于保障公民权利与自由方面，不但对于政治现代化具有重要意义，更在促进国家健康发展方面发挥着重要的积极作用。

其实，美国宪法是1787年由制宪会议制定并通过，并于次年6月为9个州批准而生效为美利坚合众国宪法，因此，这部宪法也被称为1787年宪法。1787年宪法是现代国家第一部成文宪法，也是最为稳定的一部宪法，直到今天依然是美国的根本大法。这部宪法在世界宪政史上的重要意义，在于它第一次以法律的形式确立了国家政治体制的宪政民主原则，从而使美国成为第一个实践宪政民主的总统制国家。

首先，1787年宪法最基本的原则是“主权在民”和“限权政府”原则。所谓“主权在民”，即主权属于人民、人民是主权者，而政府权力来自于人民的授权。美国宪法序言明确表达这种主权在民的思想：“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”

其次，同“主权在民”原则紧密联系在一起的是“限权政府”原则，而这一原则意味着政府权力要受到授权者即人民的权利和自由的限制。根据宪法成立的美国各级政府，其权力不是绝对的，而是受到限制的，只能行使人民根据宪法授予它的权力，不得行使宪法禁止它行使的权力。1787年宪法的第一条第8款列举了允许联邦政府行使的权力，而在其他条款中则规定了禁止联邦政府行使的权力；在《权力法案》中则明确规定了政府不得侵犯的人民权利。

此外，限权政府原则体现的是政府与人民之间的分权，即政府和人民分别行使或享受宪法授予或保留的权力。这种分权的目的是实现政府与人民之间的相互制约与监督。当时被称为美国宪法之父的麦迪逊在《联邦党人文集》中阐述了这一分权原则的初衷：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。所以在设计政府时，首先要使政府能管理被统治者，但同时也要依靠人民对政府进行必要的控制。政府对被统治者的管理主要体现在负责宪法及各种法律的实施；人民对政府的制约则体现在利用手中的选票，定期选举国家及州公职人员（总统、州长、联邦国会及州议会议员），并利用各种手段监督政府及其官员。

再者，1787年宪法的另一基本原则是不同政府机构间的分权制衡，即不同政府部门的权力分立、相互制约进而实现权力的平衡。而美国的制宪者们认为，要防止政府滥权和暴政的出现，要保障个人权利，仅仅限制政府的权力是不够的，还必须寻求另外的保障。麦迪逊在解释宪法确立的分权制衡原则时曾经做过如下精辟的论述：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人主动……野心必须用野心来对抗”。制宪者们普遍笃信启蒙思想家的思想，认为“权力会腐化，绝对权力会绝对腐化”。因而在设计政府时必须实行分权，以权力制约权力。美国宪法所确立的分权制衡原则涉及两个层面：第一个层面是中央政府内部不同机构间的分权与制衡；第二个层面则是中央政府与地方政府间的分权。

因此，1787年宪法将政府权力分给了三个不同的部门：立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于各级联邦法院。为了保证三个部门的独立与分立，宪法对三个部门主管人的产生办法及任期做了明确的规定：合众国“众议院由各州人民每两年选举产生的众议员组成”；“合众国参议院由每州州议会选举的两名参议员组成，任期六年”（1913年，美国宪法第17条修正案将参议员的产生办法改由各州人民选举）。合众国总统由各州选举人（选举人人数与各州议员数相等）组成的选举人团投票产生，任期4年，总统在任期内的报酬不得增加或减少。联邦各级法院的法官由总统提名、经参议院批准后任命。而法官“如行为端正，得继续任职”，法官的报酬在任职期间不得减少。

尽管宪法的上述规定保证了三个部门的独立性，但仅仅权力分立还不够，还不足以遏制专制与集权，必须有另外的保障——即让三个部门之间互相制约与监督，从而促成权力的平衡。因此美国宪法制定了许多使三个部门互相制约的条款。如立法权属于国会，但总统有权批准或否决国会的立法，而国会还可以以2/3多数推翻总统的否决；虽说行政权力属于总统，但行政机构的设置以及所需要的经费都需经国会以法律的形式批准，连总统任命的官员以及同外国缔结的条约，也需要国会参议院的批准；虽然司法权属于各级联邦法院，但是法官须由总统提名并经过参议院批准，最高法院可以判决国会的法律或总统的行政命令是否合乎宪法等。

再则，政府分权的第二个层面是美国宪法所确立的联邦体制，即在中央政府与州政府之间分配政治权力。根据美国宪法第10条修正案的规定：“宪法未授予合众国、也禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”。这条修正案确立了美国联邦与州两级政府的分权原则：联邦政府虽拥有宪法“授予的权力”，但是州政府则拥有“保留权力”。

其中，宪法第1至4条，列举了中央政府可以行使的权力，主要有管理对外贸易和州际贸易；制定统一的归化法和破产法；设立邮政局和兴建邮政道路；颁发专利权和版权；设立联邦法院；规定惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；宣战，颁发捕获敌船许可证，建立陆海军和征召民兵；办理外交和缔结条约；接纳新州加入联邦；确定度量衡；提出宪法修正案等。

尽管宪法并未具体规定州级政府保留的权力，但传统上属于州的权力主要有：管理州内工商业、教育、卫生、交通；建立地方政府，保护健康、安全和道德；保护生命、财产和维持秩序；批准宪法修正案；举行选举，改变州宪法和州政府；制定刑法、商法、婚姻法等。另外还有一些联邦与州共享的权力：征税、借款、为公共目的征用私人财产、举办公共福利等。

当然，在共享权力领域内发生冲突时，州必须服从联邦。联邦制属于治理国家的二元制，联邦政府与州政府分享国家权力，有助于调动中央与地方两级政府的积极性，具有一定的合理性。

自1787年美国制定宪法至今已近200多年，美国社会已发生了天翻地覆的变化。尽管这部宪法也随着一系列宪法修正案的通过、最高法院的司法判决以及实际政治生活中树立的惯例发生了巨大的变化，但是，这部宪法所确立的民主原则，却一直保留下来，并被越来越多的国家借鉴。

正是因为在宪法中确立了宪政民主原则，所以不仅确保权力运作规范，也确保权力提高运作效率，还确保权力降低运行费用；不仅确保国民经济持续增长，也确保综合国力不断增强，还确保人民生活蒸蒸日上；不仅确保美国健康发展，也确保美国社会繁荣稳定，还促使美国驶入发展的快车道，以至于仅用100多年就超过英国，而成为世界上经济实力最雄厚的国家，直到现在还称雄于世，不但经济总量在全球稳踞第一，而且不管是科技，还是军事；不管是教育，还是文化；不管是工业，还是农业等，都处于国际领先水平。

由此可见，宪政的实施不但要限制政府的权力，还要保障公民的权利，同时还要约束公民的行为。由于宪政制度的建立不但以民主为基础，还以法治为准绳；不但以人权为核心，还以自由为目标；不但以平等为纽带，还以多党竞争为枢纽；不但以分权制衡为中枢，还以地方自治及其军队国家化为前提，彼此既相辅相成，又不可分割，因此宪政不是单一的结构，而是一个多元的复合结构，而是由多个因素构成的完整的系统，而各因素之间相互依赖、相互影响，彼此不可或缺。

尽管合成宪政制度的每个要素的作用及其优越性各不相同，可彼此既相辅相成，又不可分割，既相互联系，又相互作用，其中任何要素的地位和作用都是不可替代的，因此在建设宪政制度的过程中，不仅要避免片面性，还既要重视政治主体的理性化程度的提高，又要重视组织结构的完善，既要重视各种政治关系的协调，也要注重社会意识体系的构造和政治意识的创新，并逐步使政治行为规范化，不仅推动政治制度的健全和完善，还使社会文明的建设更加系统和全面，从而推动政治发展和社会全面进步。

综上所述，宪政不仅是一种以民主为基础、以法治为形式、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政治制度，也是保护公民自由的一系列原则和行为方式，或者说是自由的体制化表现；不仅尊重多数人的意愿，也保护个人和少数群体的基本权利；不仅把国家权力横向分解职能不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方政府最大程度地对人民敞开，及时回应人民的要求；不仅使政府遵循法治，也确保全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法体制的保护，因此确保宪政不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是促进生产关系发展的重要依托，更是促进人类健康发展的坦途！

尤其需要说明的是，由于宪政制度使国家权力不再高度集中在一个政治团体身上，不但横向分解到职能不同的权力机关，还分解到不同的政党身上，分解到多数人手里，而且纵向分解到地方权力机构，分解到地方各个党派身上，分解到地方多数人手中，再加上各权力机关完全独立，彼此职能迥异，各自能量均等，以至相互制约有力，相互监控有效，还不断相互促进，因此，不但迫使权力安分守已，防止权力踏入禁区，促使权力强国富民，还促使权力强化社会道德，净化社会空气，美化社会环境。

正是因为宪政制度具有这些不可估量的功能，所以不仅成为普世价值，也成为世界潮流，还成为政治文明的标杆；不仅可以到处移植，也能嫁接到各种文化传统中，还能在各种不同的国家扎下根来；不仅成为国家的基础，也成为社会的支柱，还成为发展的坦途！

2017年2月16日

——转自民主中国（3/20/2017）

《中国人权双周刊》第206期，2017年3月31日—4月13日