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黎明:成立监察委是权变而非政改

2017年02月10日

日前,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),部署在三省市设立各级监察委员会。这一方案被官方解读为“事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计”,引发人们关注、热议与期待。然而,从各方情况来看,成立监察委在中国当下与其说是政改,毋宁说是权变。

成立察委的实质权变

从十一月七日中纪委监察部网站发布消息称,中办印发的《方案》“部署在三省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。”

官方接着直陈:“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”

由上论述及王岐山近日在考察三省试点国家监察体制改革讲话中可见:监察委不是个新事物,而是将纪委与监察机构合而为一,形成一套班子两块牌子。首先在机构上,监察委是在“整合反腐败资源力量”,“整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量”,即将曾经反腐分散的部门与职能集中统一起来;其次在人员与工作流程上,监察委是“确保思想不乱、工作不断、队伍不散,推动人员融合和工作流程磨合”,即原班人马,原有工作,既往流程,加强协调;再次在领导上,监察委仍旧是中国共产党统一领导下的反腐工作机构;第四在目标宗旨上,监察委是“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”,而过往监察职能也从未说有哪些公职人员不覆盖的,可见目标也还是曾经的那个目标。

既然监察委只是组合集中了过往权力系统中的反腐机构与职能,那就说明并没有跳出既有的权力架构模式,只是权力配置上有所调整而已。监察委相对原来纪委而言,兼容了执纪与执法职能,结束了过往纪委纯粹执纪而无执法职能的状况;而相对监察系统而言,又前移了执纪惩戒的职能,针对公职人员不仅仅限于刑律惩治上,而是扩充到纪律惩治。这种执纪与执法兼容并包下的监察委,权力当然显得强大而广泛。但是,这些权力并非是在原有权力系统中新增的或从权力系统之外引入的,而只是将原有系统中的分散权力进行了集中,即监察委的成立并没有在中共权力系统中产生或引入新权力,只是集中了反腐方面的老权力。这种没有对过往权力设置作出重大变革,更没有植入新权力而仅仅是对既有权力加以配置、组合、集中,当然称不上政治改革,而充其量也就是一种权变,即权力内部调整变动或应付外在压力的权宜之变。

那么,为什么今天中国统治集团要作出这种权力调整,并且公然披戴上“重大政治改革”的外衣?

“合法性”指斥力之策

要解开中共当局今日何以成立监察委之谜,就必须了解纪委近年来面临的困境。

中共当局权力架构中纪委明确是执纪职能,严格的说并没有直接的执法职能。然而,中共十八大以来,随着反腐日益推进,事实上纪委承担了国家权力部门反腐的中坚角色,在持续将一批批“老虎”关入笼子中时,纪委也面临着来自权力系统内部的巨大抵制,而其中质疑纪委以“双规”为标志的超越执纪之职能,成为了权力集团阻止纪委反腐推进的堂皇口实。权力集团借用依法行权的名义,将纪委反腐中种种执纪行为暴晒于现代法治的阳光下,使纪委反腐屡屡遭致合法性挑战。

权力系统这种以“合法”外衣而抵制纪委反腐推进的行为,很典型地表现于今年十月十日媒体报道的政法系中最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。这份《意见》中的一些无罪推定、证据采集、防止刑讯逼供等等,看似符合现代法治理念的表述,一度曾让一些律师与学人激动流泪。而事实上,只要对照一下现实,发现这五部门《意见》与他们自身所行背道而驰。就如去年七○九对律师与维权人士的大抓捕,以及最近对深圳龙岗区杨美村几名公民聚餐的抓捕,都赤裸裸地颠覆着五部门自己宣示的《意见》条款。可见,完全无视与公然践踏法制的政法系五部门,出台带有点法治理念的《意见》,那绝不是预示它们将对民众执法上进行纠错,更不是表示它们从此要改邪归正,而是它们在针对纪委执纪来倡导法治。因为只要稍作比较,就会发现那《意见》中的诸多条款,完全就是针对纪委近年来在反腐中对官员的一些不法作为而订。五部门通过《意见》巧妙地将纪委的执纪置于法治标准的众矢之的状态。

面对纪委的反腐,中共官僚们可谓同仇敌忾,但苦于不能公然抗拒,于是以强调合法性来予以阻止。这才是新近赢得不少喝彩的政法系五部门《意见》的实质。

面对近年来类似五部门《意见》的所谓合法标准压力,中纪委因其执纪而在反腐中倍受逼仄,深陷权力内部围攻的困局中,并且也招来文明世界法治进步要求的诸多批判,同时,因为执纪的局限,也使其自身在反腐力量上、工具手段上处处受制而举步维艰。要想推进反腐,纪委走出执纪局限,而增容执法权限,就是自然取向,也是消解来自权力系统内部及社会要求依法压力的有效法门。所以,将那些既往权力系统中具有执法职能的监察机构整合增容进纪委而形成监察委,就成为了当下合适的选项。

由于这一权力系统内部调整,使原来的纪委更显威猛,自然招致其他权力部门忌恨,为了排除干扰,也迎合社会对政改的期待,于是将监察委成立冠以重大政改的名份,在赢得社会的期许下进而卸开来自权力内部的压力,真可谓是一箭双雕。

察委的退之道

作为专司反腐之职在整个权力架构中因权变而成立的监察委,在中国当下境遇中将面临两种走向:其一、退而充当类同历史上东厂、西厂、锦衣卫角色,唯皇上马首自瞻,只对皇上负责,忠实拱卫皇权,是皇上的私家利器——绝杀剑;其二、进而演化成类同民主法治国家的廉政反腐机构,只对民众负责,是民众托付监督惩治公职人员违法贪腐的利器。

成立后的监察委进退之道事关中国社会未来发展,如若有幸演进到真正监督公权力的利器,那么今天的权变就提升为政改,而相反不幸退入到历史的专制卫权角色,那今天的权变就是种集权式复辟。而取舍进退的直接依据是监察委对民负责还是对权负责。若对民负责,则必脱去一党管控,效忠宪法与国家,而对权负责就是听命于一党而效忠于一君。

当此中国大变局之际,监察委何去何从,人们拭目以待。

——转自动向

中国人权双周刊》第202期,2017年2月3日—2月16日

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