就《國家監察法(草案)》正式進入立法審議程序,一批大陸律師、法學博士、學者聯名致信全國人民代表大會及其常委會,提出他們擔憂該法的立法將使中國的“法治原則面臨危機”、“人權保障原則遭遇嚴峻挑戰”、“平等原則受到損害”、“正當程序或被拋棄”,並提出四點立法建議,包括引入律師介入機制、引入“聽證”機制、引入法律監督機制、引入訴訟機制等,以防止刑訊逼供、權力濫用及進行法律監督、接受司法審查。
關於《國家監察法(草案)》立法的四點建議
全國人民代表大會及其常委會:
獲悉《國家監察法(草案)》,十二屆全國人大常委會(第二十八次會議第二次全會)在6月23日下午進行了首次審議,反腐敗這項關乎依法治國、回應國人期盼的重大舉措,已正式進入立法審議程序。
7月18日,中紀委網站發表評論稱“監察機關調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法,案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法。”該文一經發布,即引發法律界強烈關注。作為律師,我們認真研究了全國人大常委會《關於開展國家監察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》),結合中紀委網站評論,對監察體制改革及《國家監察法(草案)》的立法前景不由得產生深深的憂慮。
憂慮一、法治原則面臨危機
我國憲法第五條規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由此確立法治原則:1、憲法法律至上,2、法制統一(下位法必須服從上位法,法與法之間不得衝突),3、違法必究,4、禁止特權。
就《決定》賦予監察委的“留置”調查權而言,無論怎樣定義或解釋“留置”的性質,人身自由受到限制則是基本特徵。並且,《決定》賦予監察委的處置權限包括“對涉嫌職務犯罪的,移送檢察機關依法提起公訴”,顯然這一監察調查程序完全取代了《刑事訴訟法》規定的職務犯罪案件的偵查程序。
反觀中紀委網站評論定性,監察機關“調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法,案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法”,如此,必將引發嚴重危機:
憂慮二、人權保障原則遭遇嚴峻挑戰
《憲法》第三十三條規定:“國家尊重和保障人權”,相應的在多個條款分別規定了人身自由(37條)、人格尊嚴(38條)、住宅(39條)、通信秘密(40條)、公民的合法私有財產不受侵犯(13條),這些乃我國憲法確立的人權保障原則。《刑事訴訟法》確立的嫌疑人所享有的辯護權、會見權、申訴權、控告權、不得強迫自證其罪權等是貫徹和落實人權保障原則的具體措施。
反觀《決定》中監察委的“凍結”、“封查”、“扣押”、“搜查”、“留置”等調查措施,或關涉被監察人的人身自由,或關涉財產安全,或關涉住宅安寧。就住宅權和私有財產權而言,二者的本質實際是公民的生存權,按照我國政府的觀點,生存權是首要人權,直接體現著人性尊嚴。試問,“凍結”、“查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等調查措施若缺乏有效制約機制,“住宅不受侵犯”、“私有合法財產不受侵犯”的人權原則豈不成了廢紙?公民的生存權失去保障,國人哪裡還有人格尊嚴!
憂慮三:平等原則受到損害
我國憲法第三十三條規定,“公民在法律面前一律平等”,“任何公民,享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務”,憲法第五條規定,“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”。憲法規定的平等原則,實際也是公民的一項基本權利,其含義是:平等地享有法律規定的權利,平等地履行法律規定的義務;若違法,則應平等地受到法律追究,平等地受到法律制裁。
同樣是刑事犯罪,同樣是犯罪嫌疑人,依照《刑事訴訟法》,則享有辯護權,依照《決定》,則不享有辯護權;《國家監察法(草案)》,若循此思維立法,豈不是背棄了法律面前人人平等的原則,公然損害憲法精神。
憂慮四:正當程序或被拋棄
我國傳統立法,一向是重實體規範,輕程序規範,這是導致諸多領域公權力任性、濫權的重要原因。審視《決定》內容,再次讓我們感悟到這種立法傾向,該《決定》一方面規定了監察委的監察權力,另一方面卻取消了被監察人的權利,這不能不令人產生極大的困惑。法治,與正當法律程序密不可分,法治國家將正當法律程序,視為製衡公權力的基本屏障,通過這道屏障,保證公權力務必在陽光下公開、公正、公平的運行,以防止公權力濫權、腐敗,有效地保障相對人的合法權益。
國際法學家會議1959年《新德里宣言》,在行政程序方面,提出了明確的法治標準,其要者如下:1、要防止權力濫用,2、賦予行政機關委任立法權要有限度,在任何情況下,不得剝奪基本人權,3、行政機關的行為,凡直接不利於個人人身權利或財產權利的行使,皆應當受到司法審查。鑑此,我們認為,《國家監察法(草案)》立法,對監察權力的行使,是否設計有效的製約機制,是堅持法治,還是走向人治的分水嶺。
基於上述思考,現就《國家監察法(草案)》,特提出四點立法建議:
此致
2017.08.11.
中國律師: