2002年11月6日
一. 引言
中国改革开放时期出现了由乡镇流向城市的大规模人潮，一些评论者因此认为，户籍制度已经名存实亡，无法运作下去了。他们又因此推论，认为在各大城市安顿下来的流动人口应可享有等同城市居民的福利了。
事实并非如此。户籍制度仍然是各大城市把农村人口制度化地排除於大城市门外的关键。户籍制度将个人和家庭绑在一个固定的地点，并将个人和家庭划分为城市户口或农村户口。尽管中国政府於九十年代中期，开始公布多项针对户籍制度的改革措施，然而这些措施的目的，并非要终止立国初期以来对人口流动的控制甚或废除户籍制度。反之，这些措施正对人口流入城市制造更多、更复杂的新障碍。中国政府正在织造一张集合更多歧视性规章网，以便更有效地使这些流动人口覆盖在不平等的境况下，令他们过着类似“被输入的短期劳工”或“富裕国家中的非法移民”似的生活。
中国政府从来没有停止在控制流动人口方面付出努力。当局坚持摒除最贫穷的一群於大城市门外最有力的证据，莫过於收容遣送关押人的数量急速增加。单是2000年就有近320万人次被关押在收容遣送制度之下，较过去十年增加了三倍多。官方的资料显示，大多数被关押的人均是流动人口，尤其来自农村的中国公民。
户籍制度实际上强化了中国歧视性发展制度和资源分配不公平的政策所衍生的社会分化。流动人口受到持续的控制，反映出城乡之间的巨大鸿沟，而这也正是中国成为全球最不平等社会之一的主要因素。当局籍着将最贫穷一群摒除在权力中心之外，来继续拒绝履行对此弱势群体的承诺，并逃避其应负的责任。
这份报告的重点检视流动人口在中国四个主要城市（北京、上海、广州及深圳）的法律地位。阐述令国内流动人口沦为二等公民的歧视法规及政策。这些法规令到城市里一至两成最贫穷的人几近毫无权利可言。由农村流向城市的人口中，最贫穷并且处於最弱势情况的人由於缺乏金钱及影响力，难以避免受到规管体系的控制，同时也最容易受到官方及公众的歧视，他们的经历也是此报告的主要内容及素材。
二. 背景
中华人民共和国於1949年立国后不久，就开始实施战略式工业化政策，使城市发展较乡镇发展享有更多优惠。那些政策非常依赖以取自农业的盈余支持城市的建筑及发展。换言之：牺牲农村；发展城市。
这种不平等发展全赖户籍制度对人口流动的控制达成。透过对城市粮食分配、国企房屋、就业及旅游的控制，户籍制度使国内自发的劳动人口流动完全中止，直至八十年代初才出现转变。户籍制度将中国公民划分为两大範畴--城市及农村，并严格限制这两大群体的居住地。积年累月，这种制度也形成了牢不可破的社会阶层，代代相传，使农村公民及城市公民享有极端不同的待遇。
自八十年代开始，从农村流向城市的人口急速增加。随着农村人民公社制、粮食分配制以及一些其他维护户籍制度的架构相继被废止或瓦解，迫使当局需要实施更具弹性的城乡人口流动政策。尽管如此，户籍制度仍然继续依据人们所承继的地位赋予不同的机会，并且加剧城乡差距所演变愈趋不平等现象。这种不平等现象，从农村居民愿意付钱购买城市户口的事实可见一斑。
国家由於面对着因为不公平发展政策引致的乡镇人口压力上升，以及就业机会不足，於是转而鼓励在农村地区发展一种类似二级城市化的模式，推行“小城镇户籍制度”政策。根据这种政策，它假定了农村毋须国家投放资源而能够进行城市化。意思是不会像国家对北京、上海、广州或深圳等大城市那样投放大量资源。
三. 究竟有多少流动人口？
面对农村就业机会不足，再加上受到城市的就业机会吸引，於是出现了1993至1994年高峰期的1亿2千万“流动人口”。一些学者或评论员相信，高峰期的流动人口可能不只此数。自八十年代以来，农村流向城市的人口持续增加。自中国已故国家领导人邓小平1992年南巡之后，建筑及制造业蓬勃发展，流动人口也迅速增长。不过，这项数位目前正在下跌。到了九十年代末，估计流动人口数量已从高峰期下跌超过一半。
透过检视多个主要城市的数据，可以得知较为具体的流动人口水准。这些主要城市的流动人口比率占总人口的一成至三成不等。北京、上海、广州的流动人口估计各超过300万，深圳则甚至多达600万。
然而，要准确知道国内流动人口的数量几乎是不可能的。很多直辖市的数据只计算拥有所需证明文件、在城市合法暂住及工作的流动人口。
北京、上海、广州及深圳的数据清楚显示，当局正致力减低流动人口的数量。从这些直辖市多年来的人口相对稳定无大增长看来，也显示了当局已明确拒绝让流动人口在城市安顿下来。
四. 迈向新的制度：维持民工的暂住地位
自九十年代初至中期开始，国家及地方当局为了设立新的管制架构，使人口“有秩序地流动”，开始订立一系列法规及政策，并设立各种各样相互联系的机关去处理城市的流动人口。这种政策转变的重点在於对流动人口生育加以控制，而这也是初期订立的部份法规的主要内容。
最初，这种立法体系只出现在地方层面，但最后也慢慢升至全国层面，例如订立愈来愈多申办证明的繁复手续、限制民工的名额以及制订罚则。由此可见，这是当局的持续政策，以防流动人口转变其户籍登记，将他们的地位列为“暂住人口”，即无论他们在城市居住了多久，也不能永久安顿下来。
这些管控制度不单管制了流动人口进入城市，更在就业、生育、教育及住房各方面对他们施加一系列歧视管制。过去十年来，当局订立了一系列由全国、省份以至地方不同层面的新法规，以处理上述各方面的管制。总括而言，这些相继涌现的政策一方面吸引“高素质”的流动人口进入城市；另一方面又透过“清理整顿”运动，常以暴力执行收容遣送制度下的任意关押，甚至将他们驱遂出城市之外，将贫穷及处於弱势的流动人口摒之门外。
五. 规管体制：全国及地方
在中国，有关流动人口及人口流动的法规多不胜数，牵涉的範围也非常多。这份报告选择检视的法规将勾划出申办证明体系的骨干。申办的证明大致可分为以下四大类：暂住证；募工证或营商证；流动人口出租物业的管制；以及有关计划生育的规章。
根据1995年6月公安部发出的《暂住证申领办法》，任何年满16岁或以上人士离开了户籍地逾一个月，必须向有关地方的公安局申请暂住证。流动人口倘若没有暂住证，便不能获得募工证或营商证。工作单位及个人雇主禁止聘请任何没有有关证明的暂住人口。倘若暂住人口或雇主不守法登记，将被施以罚款。
根据1994年11月劳动部发出的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，规定了在户籍地以外的省份、行政区或直辖市有关招聘及聘请劳动人口工作的程式。农村居民离开其户籍地之前，必须向当地的劳动招聘部门申领“出外募工证”，当抵达将往工作的城市时，也须要向当地劳动部门申领“外来人员募工证”，而两者加起来才能算作拥有合法的工作许可。这项临时规定对准备雇用民工的雇主无疑也施加了限制。
而1994年10月公安部发出的《租赁房屋治安管理规定》包括了多项特别针对流动人口的规则。不过，这项规定并非对流动人口直接作出任何要求或限制，而是主要针对土地拥有者的“保安责任”提出要求，包括必须确保租住者拥有暂住证，以及遵守计划生育法规。此外，此规定也要求土地拥有者须向公安机关举报租住者的行为，无形中令公安也对流动人口起监视作用。
中国立国初期对流动人口订立的法规中，其中一项为国家计划生育委员会1991年订立的《流动人口计划生育管理办法》，此法规的目的是为了对流动人口的生育“加强管制”及“有效控制人口增长”。此管理办法旨在确保流动人口有责任同时遵守户籍地政府及居住地政府的计划生育政策，以及将他们置於目标管理责任制之下，换言之，接收地政府须直接负责确保流动人口遵守有关政策。此外，其他行政机关也必须与落实执行有关措施的地方计划生育机关充份合作。
北京
为了管制流动人口，北京市致力通过众多繁复的法规，这也是该市其中一项被高度重视的重点工作。从其实施各种各样的目标管理责任制以及保安合同，使无论官方或非官方人士不得不为流动人口负上个人责任，以达到北京市政府定下的指标，更彰显了其对这方面工作的重视。
对於流动人口来说，为了跟从众多的法律法规去做，以及与官员或个人配合去完成所有必须的手续程式，令完全遵从守法变得异常困难而且费用昂贵。
北京市为了规限流动人口租住房屋，不单将责任重担放在土地拥有者身上，也令到流动人口在寻找合适的容身之所变得更加困难及费用高昂。
上海
与其他城市一样，上海通过了大量管制流动人口的法律法规，而且在很大程度上，规管较其他城市更严厉，例如上海要求所有流动人口必须接受身体检查、流动人口必须取得离开地的许可证以及接收地的暂住和募工证等。在管制流动人口方面，上海可谓带头设立了歧视流动人口的“模範”，欢迎拥有较高地位的外来人口流入，但却将贫穷及欠缺技能的外来人口统统摒之门外。
尽管上海市较其他城市提供更多明显的权利保障予流动人口，但与此同时却也视流动人口为对城市的法治及形像的首要威胁，因此布下控制的天罗地网，促使官方机关合力限制流动人口的数量，以防他们对城市带来负面的形像。
上海的规管体制对外来妇女尤其严苛，对她们的控制既严厉及繁复，目的旨在严令她们遵从计划生育的法规。
广东省
由於广州和深圳并非直辖市，他们管理流动人口的法例均覆盖在广东省法律之下。
广东省对流动人口的规管是出名严厉的。触犯有关条例的人将招致极严重的惩罚。无论是流动人口，雇主或出租屋主均不例外。其罚则甚至比全国性法例及其他本报告中包括的城市更严苛。其实这种情况不难理解，因为广东省政府管理流动人口的经费，主要来自对流动人口的罚款及各种惩罚性收入。
与其他地方不同的是，广东省的法例的确容许部份长期居住的流动人口在城市落户，只要他们有工作及能够购买房屋。
广东省的法律对计划生育管理规範非常严苛，并且罚款高昂。雇主及出租屋主不得招用或出租房屋给未能提供计划生育证的人。被聘用的人若被发现有违规範，其与雇主所订的合同将会作废。
广州市政府更发展出“流动人口管理智慧卡”（IC卡）将流动人口的资料记录在里面，可是所纪录资料的详情只有当局知道，持卡者本人却不得而知，也无权更改或查阅所记载的内容。
至於深圳管理流动人口规範的特色，便是对流动人口要求繁复的文件及多重手续。例如办一个暂住证要缴交多项证明文件，概11个公章，还要付多项额外费用，才可取得在深圳合法的居留资格。而在罚款方面，深圳更不断在本身已种类繁多的项目上再加上新的项目。
六・ 政策及规範的影响
相当庞大数量的流动人口，在自己的国家内几近不合法地生活，形同国际间的非法难民。错纵复杂、数量惊人的流动人口管理法规，缺乏透明度的管理方法为各地方政提供藉口徵收各种费用，而流动人口或民工往往因繁复的手续未能办理证件，又给各?F府单位大条道理徵收罚款。
被公安部门以“三无人员”（没有合法证件，无正当职业，无固定居所）的名义抓住的民工或流动人口，大多被送往收容遣送所羁押。
官方对流动人口或民工的描述──要不是“盲流”、“流窜犯罪份子”就是“不遵守计划生育” 、“增加社会福利负担”。这些偏见的形像定位，不单大力宣扬及制造公众歧视，更要求城市居民参与对民工及外来人施以监视控制。有这些侵犯人身自由，制造歧视的制度法规，却又缺乏给受害或权利受侵犯的民工或流动人口任何申诉、纠正的机制，在这样的社会环境下，流动人口当然无法获得固定居所，当然无法避免成为被政府单位或个人施以虐待、恐吓甚至侵犯各种权利的对象！
流动人口或民工的几近非法身份，尤其令他们成为雇主剥削及虐待的对像，因为他们即使面对欠薪、工资剥削、被迫加班及不人道的工作环境，他们都为了息事宁人，不敢投诉。许多报导已经从报导中展示了流动人口或民工形同奴隶般的生活。
更有证据显示，在广州流动人口计划生育的制度及执法底下，妇女的生命受到严重威胁。在2000年的女性因生育死亡的人数统计中，超过百份之七十五是流动人口妇女。这更反映出另一个令人震惊的问题，就是流动人口难以得到安全或合理医疗。
七・缺乏消除歧视及对侵犯作出申诉的机制
流动人口或民工在各大城市的政府部门、私人机构甚至个别人士的股掌之上遭到侵犯，权利被剥削，受尽歧视。然而，可以帮他们取回公道的机制非常匮乏。除了很近期才出现少数几个争取劳工权利的法律援助例子之外，其他传闻中给予流动人口或民工任何保护的例子极其量只是行政性质的。
流动人口或民工，在流动的城市中很难建立任何互相支援的网路。本来独立工会或非政府组织是可以在这样的环境下对弱势社群提供协助的，可是在中国，任何这类组织均被视为违法而禁止存在。外来流动人口即使合法的权利受到侵犯，城市的机构也不愿执行法律去纠正问题。即使这些外来人口想向执法部门投诉，他们也可能因无法完成繁复手续或缴付高昂费用及领齐各种证件而反被收容遣送。
唯一能够反映流动人口或民工遭遇的就只有报章杂志的报导。大部份的报导其实更可以说是民工或流动人口对各种舔血剥削及权利侵犯的证辞。这些报导得以出现，乃全赖一群热心关注，甘愿冒险做出报导的新闻从业员，以及一些志愿工作者或有恻隐之心的政府人员。
八・从国际人权标准看内地流动人口或民工的境遇
中国作为五项主要权利公约的成员国，曾在国际上承诺会高举这些基本人权的原则并致力令这些权利在中国实践。然而从这份报告的内容，我们却清楚看到中国政府不但未能保障人民基本的权力，更具体化的令其本国的大多数人民的基本权利受到践踏和侵犯。它更令他的人民在本国之内沦为非法移民。
中国户口制度令内地农村及从农村向城市流动的人们所受到的歧视性待遇，违反了国际禁止歧视的原则。该制度为广泛的人权制造了桎梏的枷锁。
表面上户口制度及其他歧视性制度，是因为中国经济发展政策带来的负面影响以及根深蒂固的农村落后问题所产生。然而实际因果却正好相反。正是因为这些不平等的制度；充满歧视的制度，令农村得不到和城市可比拟的公平的发展机会，才令到国家经济发展如此不平衡，才引发大量的流动人口。好的国家发展政策正是要求发展资源的平均分配，公平的机会及平等享有获得教育、基本设施、食物、住屋、工作的权利及资源，以及获得公平的工资收入。
贫富悬殊及经济不公，正是因为户口制度及其他歧视性制度，长期及有系统地剥削农村人口经济及文化权利的恶果。这也是中国政府无视国际标准，不保护国内被迫迁徙者权利的恶果。以暂住证等限制流动人口不单制造歧视，更鼓励城市政府部门及个人（包括雇主及出租屋主）对流动人口存有偏见，甚至进行各种侵犯。
流动人口应享有不受驱逐权利、享有工作而不受政府阻碍的权利、生育的权利及其他与生俱来的权利，以及享有有效措施纠正侵犯的权利。
国际社会有责任要求中国政府对这些权利被侵犯负责，因为它没有采取足够的措施去普及并落实这些权利。国际社会──包括联合国及国际财阀（例如世界银行）──应保障给中国的投资贷款，要在中国政府落实人权标准的情况下付给。
九・改善建议
中国人权的这份报告纪录了中国国内流动募工的人，以及户口制度对他们的权利侵犯。所谓户口制度的“逐渐放宽”其实只是制造了新的阶级制度，并且为更广泛的人权侵犯制造了机会，包括制度上对流动人口的侵犯。中国人权相信，唯一解决各种因实施户口制度，带来社会上极度不公正及歧视的方法，是消除城市和农村的差距，容许真正的人口流动自由及采取实际措施纠正城市和农村二元分化。
中国人权向中国政府详列一系列的改善建议，去纠正本报告中所纪录的人权侵犯。其主要範围大概包括：一・消除歧视性的法规，容许流动自由；二・终止各种侵犯，确保平等；三・承认及正视一国之内被迫迁徙的问题；四・着手对付不平等的根源；五：采取行动禁止对流动人口妇女的歧视；六・保障流动人口的结社自由；七・要求国际人权专家协助。
我们也在报告中提出一系列建议给国际单位，包括外国政府、正进行中国项目的联合国部门及国际捐赠者，确保他们把国内流动人口的困境放进国际议程，并把纠正他们面对的歧视放进各项对中国的协助政策和项目之中。
下载报告全文（英文版：Institutionalized exclusion: The tenuous legal status of internal migrants in China's major cities [PDF, 1.03 MB] ）
