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59 Lawyers, Doctors of Juridical Science, and Others Jointly Issue Open Letter to NPC, Including Four Recommendations Regarding the “National Supervision Law of the People’s Republic of China (Draft)”

August 11, 2017

As the National Supervision Law of the People’s Republic of China (Draft) officially entered the legislative review process, a group of mainland lawyers, law PhDs, and scholars jointly issued a letter to the National People’s Congress as well as its Standing Committee, presenting their concern that the legislation will mean China’s “principles of rule of law will face a crisis,” “principles of the protection of human rights will experience severe challenges,” “principles of equality will suffer harm,” and “due process will be abandoned.” They also presented four legislative recommendations, namely, the introduction of lawyers’ intervention mechanisms, “hearing” mechanisms, legal supervision mechanisms, and legal proceeding mechanisms, to prevent forced confessions through torture and misuse of power, and to carry out legal supervision and the acceptance of judicial review.


关于《国家监察法(草案)》立法的四点建议

全国人民代表大会及其常委会:

获悉《国家监察法(草案)》,十二届全国人大常委会(第二十八次会议第二次全会)在6月23日下午进行了首次审议,反腐败这项关乎依法治国、回应国人期盼的重大举措,已正式进入立法审议程序。

7月18日,中纪委网站发表评论称“监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”该文一经发布,即引发法律界强烈关注。作为律师,我们认真研究了全国人大常委会《关于开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),结合中纪委网站评论,对监察体制改革及《国家监察法(草案)》的立法前景不由得产生深深的忧虑。

忧虑一、法治原则面临危机

我国宪法第五条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” 由此确立法治原则:1、宪法法律至上,2、法制统一(下位法必须服从上位法,法与法之间不得冲突),3、违法必究,4、禁止特权。

就《决定》赋予监察委的“留置”调查权而言,无论怎样定义或解释“留置”的性质,人身自由受到限制则是基本特征。并且,《决定》赋予监察委的处置权限包括“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”,显然这一监察调查程序完全取代了《刑事诉讼法》规定的职务犯罪案件的侦查程序。

反观中纪委网站评论定性,监察机关“调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法”,如此,必将引发严重危机:

  1. 《宪法》第三十七条规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”
    对照《决定》,监察的调查程序取代了职务犯罪的侦查程序,人身自由被“留置”、被逮捕,却可以不经检察院批准或决定了,宪法权威何在?
  2. 依据《刑事诉讼法》第三十三条规定,犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次询问或者采取强制措施之日起,享有委托辩护律师的权利;依据第三十七条规定,还享有与律师会见和通信权利、获得法律咨询的权利;依据第三十六条规定,辩护律师可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助,代理申诉、控告,申请变更强制措施,提出辩护意见。
    对照《决定》,涉嫌职务犯罪的被监察人,完全丧失上述权利,如此规定,逻辑上岂不荒谬?同样是法,同样是追究犯罪的侦查程序,在刑诉法那里当事人享有诉讼权利,在国家监察法那里,当事人则不享有诉讼权利,如此矛盾规范,法制统一何在?法律尊严何在?
  3. 《决定》赋予监察委“谈话,讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、检查、鉴定、留置”等职权有12项之多,除了试点期间,暂停适用《刑事诉讼法》、《检察院组织法》、《检察官法》等有关法律有关条款外,通篇未见对这些权力行使的制衡措施,感受不到对被监察人维护权利的关切,《国家监察法(草案)》若沿袭这一思维立法,权力滥用在所难免,《国家监察法(草案)》难免沦为特权领地。

忧虑二、人权保障原则遭遇严峻挑战

《宪法》第三十三条规定:“国家尊重和保障人权”,相应的在多个条款分别规定了人身自由(37条)、人格尊严(38条)、住宅(39条)、通信秘密(40条)、公民的合法私有财产不受侵犯(13条),这些乃我国宪法确立的人权保障原则。《刑事诉讼法》确立的嫌疑人所享有的辩护权、会见权、申诉权、控告权、不得强迫自证其罪权等是贯彻和落实人权保障原则的具体措施。

反观《决定》中监察委的“冻结”、“封查”、“扣押”、“搜查”、“留置”等调查措施,或关涉被监察人的人身自由,或关涉财产安全,或关涉住宅安宁。就住宅权和私有财产权而言,二者的本质实际是公民的生存权,按照我国政府的观点,生存权是首要人权,直接体现着人性尊严。试问,“冻结”、“ 查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等调查措施若缺乏有效制约机制,“住宅不受侵犯”、“私有合法财产不受侵犯”的人权原则岂不成了废纸?公民的生存权失去保障,国人哪里还有人格尊严!

忧虑三:平等原则受到损害

我国宪法第三十三条规定,“公民在法律面前一律平等”,“任何公民,享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”,宪法第五条规定,“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。宪法规定的平等原则,实际也是公民的一项基本权利,其含义是:平等地享有法律规定的权利,平等地履行法律规定的义务;若违法,则应平等地受到法律追究,平等地受到法律制裁。

同样是刑事犯罪,同样是犯罪嫌疑人,依照《刑事诉讼法》,则享有辩护权,依照《决定》,则不享有辩护权;《国家监察法(草案)》,若循此思维立法,岂不是背弃了法律面前人人平等的原则,公然损害宪法精神。

忧虑四:正当程序或被抛弃

我国传统立法,一向是重实体规范,轻程序规范,这是导致诸多领域公权力任性、滥权的重要原因。审视《决定》内容,再次让我们感悟到这种立法倾向,该《决定》一方面规定了监察委的监察权力,另一方面却取消了被监察人的权利,这不能不令人产生极大的困惑。法治,与正当法律程序密不可分,法治国家将正当法律程序,视为制衡公权力的基本屏障,通过这道屏障,保证公权力务必在阳光下公开、公正、公平的运行,以防止公权力滥权、腐败,有效地保障相对人的合法权益。

国际法学家会议1959年《新德里宣言》,在行政程序方面,提出了明确的法治标准,其要者如下:1、要防止权力滥用,2、赋予行政机关委任立法权要有限度,在任何情况下,不得剥夺基本人权,3、行政机关的行为,凡直接不利于个人人身权利或财产权利的行使,皆应当受到司法审查。鉴此,我们认为,《国家监察法(草案)》立法,对监察权力的行使,是否设计有效的制约机制,是坚持法治,还是走向人治的分水岭。

基于上述思考,现就《国家监察法(草案)》,特提出四点立法建议:

  1. 引入律师介入机制,或直接适用《刑事诉讼法》侦查阶段关于律师介入的条款,防止刑讯逼供、冤假错案。
  2. 引入“听证”机制,被监察人对人身“留置”,对财产“查封、冻结、扣押、搜查”,包括对“开除公职”这种最严厉监察处分等不服,有权申请听证,申辩,防止权力滥用。
  3. 引入法律监督机制,被监察人对听证决定不服,可请求检察机关进行法律监督。
  4. 引入诉讼机制,被监察人对检察机关的监督决定不服,可以监察机关为被告另行提起行政诉讼。尽管监察机关不是行政机关(当然也不是司法机关),但其监察行为明显具有广义行政行为的属性,理当接受司法审查。

此致
2017.08.11.

中国律师:

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    地址:广州市黄埔区大沙东路258号301室,广东律成定邦律师事务所
    邮编:510700;电子邮箱:13925063058@qq.com
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