2002年11月6日
一. 引言
中國改革開放時期出現了由鄉鎮流向城市的大規模人潮﹐一些評論者因此認為﹐戶籍制度已經名存實亡﹐無法運作下去了。他們又因此推論﹐認為在各大城市安頓下來的流動人口應可享有等同城市居民的福利了。
事實並非如此。戶籍制度仍然是各大城市把農村人口制度化地排除於大城市門外的關鍵。戶籍制度將個人和家庭綁在一個固定的地點﹐並將個人和家庭劃分為城市戶口或農村戶口。儘管中國政府於九十年代中期﹐開始公佈多項針對戶籍制度的改革措施﹐然而這些措施的目的﹐並非要終止立國初期以來對人口流動的控制甚或廢除戶籍制度。反之﹐這些措施正對人口流入城市製造更多、更複雜的新障礙。中國政府正在織造一張集合更多歧視性規章網﹐以便更有效地使這些流動人口覆蓋在不平等的境況下﹐令他們過著類似“被輸入的短期勞工”或“富裕國家中的非法移民”似的生活。
中國政府從來沒有停止在控制流動人口方面付出努力。當局堅持摒除最貧窮的一群於大城市門外最有力的證據﹐莫過於收容遣送關押人的數量急速增加。單是2000年就有近320萬人次被關押在收容遣送制度之下﹐較過去十年增加了三倍多。官方的資料顯示﹐大多數被關押的人均是流動人口﹐尤其來自農村的中國公民。
戶籍制度實際上強化了中國歧視性發展制度和資源分配不公平的政策所衍生的社會分化。流動人口受到持續的控制﹐反映出城鄉之間的巨大鴻溝﹐而這也正是中國成為全球最不平等社會之一的主要因素。當局籍著將最貧窮一群摒除在權力中心之外﹐來繼續拒絕履行對此弱勢群體的承諾﹐並逃避其應負的責任。
這份報告的重點檢視流動人口在中國四個主要城市（北京、上海、廣州及深圳）的法律地位。闡述令國內流動人口淪為二等公民的歧視法規及政策。這些法規令到城市里一至兩成最貧窮的人幾近毫無權利可言。由農村流向城市的人口中﹐最貧窮並且處於最弱勢情況的人由於缺乏金錢及影響力﹐難以避免受到規管體系的控制﹐同時也最容易受到官方及公眾的歧視﹐他們的經歷也是此報告的主要內容及素材。
二. 背景
中華人民共和國於1949年立國後不久﹐就開始實施戰略式工業化政策﹐使城市發展較鄉鎮發展享有更多優惠。那些政策非常依賴以取自農業的盈余支持城市的建築及發展。換言之﹕犧牲農村﹔發展城市。
這種不平等發展全賴戶籍制度對人口流動的控制達成。透過對城市糧食分配、國企房屋、就業及旅遊的控制﹐戶籍制度使國內自發的勞動人口流動完全中止﹐直至八十年代初才出現轉變。戶籍制度將中國公民劃分為兩大範疇--城市及農村﹐並嚴格限制這兩大群體的居住地。積年累月﹐這種制度也形成了牢不可破的社會階層﹐代代相傳﹐使農村公民及城市公民享有極端不同的待遇。
自八十年代開始﹐從農村流向城市的人口急速增加。隨著農村人民公社制、糧食分配制以及一些其他維護戶籍制度的架構相繼被廢止或瓦解﹐迫使當局需要實施更具彈性的城鄉人口流動政策。儘管如此﹐戶籍制度仍然繼續依據人們所承繼的地位賦予不同的機會﹐並且加劇城鄉差距所演變愈趨不平等現象。這種不平等現象﹐從農村居民願意付錢購買城市戶口的事實可見一斑。
國家由於面對著因為不公平發展政策引致的鄉鎮人口壓力上昇﹐以及就業機會不足﹐於是轉而鼓勵在農村地區發展一種類似二級城市化的模式﹐推行“小城鎮戶籍制度”政策。根據這種政策﹐它假定了農村毋須國家投放資源而能夠進行城市化。意思是不會像國家對北京、上海、廣州或深圳等大城市那樣投放大量資源。
三. 究竟有多少流動人口﹖
面對農村就業機會不足﹐再加上受到城市的就業機會吸引﹐於是出現了1993至1994年高峰期的1億2千萬“流動人口”。一些學者或評論員相信﹐高峰期的流動人口可能不只此數。自八十年代以來﹐農村流向城市的人口持續增加。自中國已故國家領導人鄧小平1992年南巡之後﹐建築及製造業蓬勃發展﹐流動人口也迅速增長。不過﹐這項數位目前正在下跌。到了九十年代末﹐估計流動人口數量已從高峰期下跌超過一半。
透過檢視多個主要城市的數據﹐可以得知較為具體的流動人口水準。這些主要城市的流動人口比率佔總人口的一成至三成不等。北京、上海、廣州的流動人口估計各超過300萬﹐深圳則甚至多達600萬。
然而﹐要準確知道國內流動人口的數量幾乎是不可能的。很多直轄市的數據只計算擁有所需證明文件、在城市合法暫住及工作的流動人口。
北京、上海、廣州及深圳的數據清楚顯示﹐當局正致力減低流動人口的數量。從這些直轄市多年來的人口相對穩定無大增長看來﹐也顯示了當局已明確拒絕讓流動人口在城市安頓下來。
四. 邁向新的制度﹕維持民工的暫住地位
自九十年代初至中期開始﹐國家及地方當局為了設立新的管制架構﹐使人口“有秩序地流動”﹐開始訂立一系列法規及政策﹐並設立各種各樣相互聯繫的機關去處理城市的流動人口。這種政策轉變的重點在於對流動人口生育加以控制﹐而這也是初期訂立的部份法規的主要內容。
最初﹐這種立法體系只出現在地方層面﹐但最後也慢慢升至全國層面﹐例如訂立愈來愈多申辦證明的繁複手續、限制民工的名額以及制訂罰則。由此可見﹐這是當局的持續政策﹐以防流動人口轉變其戶籍登記﹐將他們的地位列為“暫住人口”﹐即無論他們在城市居住了多久﹐也不能永久安頓下來。
這些管控制度不單管制了流動人口進入城市﹐更在就業、生育、教育及住房各方面對他們施加一系列歧視管制。過去十年來﹐當局訂立了一系列由全國、省份以至地方不同層面的新法規﹐以處理上述各方面的管制。總括而言﹐這些相繼涌現的政策一方面吸引“高素質”的流動人口進入城市﹔另一方面又透過“清理整頓”運動﹐常以暴力執行收容遣送制度下的任意關押﹐甚至將他們驅遂出城市之外﹐將貧窮及處於弱勢的流動人口摒之門外。
五. 規管體制﹕全國及地方
在中國﹐有關流動人口及人口流動的法規多不勝數﹐牽涉的範圍也非常多。這份報告選擇檢視的法規將勾劃出申辦證明體系的骨幹。申辦的證明大致可分為以下四大類﹕暫住證﹔募工證或營商證﹔流動人口出租物業的管制﹔以及有關計劃生育的規章。
根據1995年6月公安部發出的《暫住證申領辦法》﹐任何年滿16歲或以上人士離開了戶籍地逾一個月﹐必須向有關地方的公安局申請暫住證。流動人口倘若沒有暫住證﹐便不能獲得募工證或營商證。工作單位及個人僱主禁止聘請任何沒有有關證明的暫住人口。倘若暫住人口或僱主不守法登記﹐將被施以罰款。
根據1994年11月勞動部發出的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》﹐規定了在戶籍地以外的省份、行政區或直轄市有關招聘及聘請勞動人口工作的程式。農村居民離開其戶籍地之前﹐必須向當地的勞動招聘部門申領“出外募工證”﹐當抵達將往工作的城市時﹐也須要向當地勞動部門申領“外來人員募工證”﹐而兩者加起來才能算作擁有合法的工作許可。這項臨時規定對準備僱用民工的僱主無疑也施加了限制。
而1994年10月公安部發出的《租賃房屋治安管理規定》包括了多項特別針對流動人口的規則。不過﹐這項規定並非對流動人口直接作出任何要求或限制﹐而是主要針對土地擁有者的“保安責任”提出要求﹐包括必須確保租住者擁有暫住證﹐以及遵守計劃生育法規。此外﹐此規定也要求土地擁有者須向公安機關舉報租住者的行為﹐無形中令公安也對流動人口起監視作用。
中國立國初期對流動人口訂立的法規中﹐其中一項為國家計劃生育委員會1991年訂立的《流動人口計劃生育管理辦法》﹐此法規的目的是為了對流動人口的生育“加強管制”及“有效控制人口增長”。此管理辦法旨在確保流動人口有責任同時遵守戶籍地政府及居住地政府的計劃生育政策﹐以及將他們置於目標管理責任制之下﹐換言之﹐接收地政府須直接負責確保流動人口遵守有關政策。此外﹐其他行政機關也必須與落實執行有關措施的地方計劃生育機關充份合作。
北京
為了管制流動人口﹐北京市致力通過眾多繁複的法規﹐這也是該市其中一項被高度重視的重點工作。從其實施各種各樣的目標管理責任制以及保安合同﹐使無論官方或非官方人士不得不為流動人口負上個人責任﹐以達到北京市政府定下的指標﹐更彰顯了其對這方面工作的重視。
對於流動人口來說﹐為了跟從眾多的法律法規去做﹐以及與官員或個人配合去完成所有必須的手續程式﹐令完全遵從守法變得異常困難而且費用昂貴。
北京市為了規限流動人口租住房屋﹐不單將責任重擔放在土地擁有者身上﹐也令到流動人口在尋找合適的容身之所變得更加困難及費用高昂。
上海
與其他城市一樣﹐上海通過了大量管制流動人口的法律法規﹐而且在很大程度上﹐規管較其他城市更嚴厲﹐例如上海要求所有流動人口必須接受身體檢查、流動人口必須取得離開地的許可證以及接收地的暫住和募工證等。在管制流動人口方面﹐上海可謂帶頭設立了歧視流動人口的“模範”﹐歡迎擁有較高地位的外來人口流入﹐但卻將貧窮及欠缺技能的外來人口統統摒之門外。
儘管上海市較其他城市提供更多明顯的權利保障予流動人口﹐但與此同時卻也視流動人口為對城市的法治及形像的首要威脅﹐因此布下控制的天羅地網﹐促使官方機關合力限制流動人口的數量﹐以防他們對城市帶來負面的形像。
上海的規管體制對外來婦女尤其嚴苛﹐對她們的控制既嚴厲及繁複﹐目的旨在嚴令她們遵從計劃生育的法規。
廣東省
由於廣州和深圳並非直轄市﹐他們管理流動人口的法例均覆蓋在廣東省法律之下。
廣東省對流動人口的規管是出名嚴厲的。觸犯有關條例的人將招致極嚴重的懲罰。無論是流動人口﹐僱主或出租屋主均不例外。其罰則甚至比全國性法例及其他本報告中包括的城市更嚴苛。其實這種情況不難理解﹐因為廣東省政府管理流動人口的經費﹐主要來自對流動人口的罰款及各種懲罰性收入。
與其他地方不同的是﹐廣東省的法例的確容許部份長期居住的流動人口在城市落戶﹐只要他們有工作及能夠購買房屋。
廣東省的法律對計劃生育管理規範非常嚴苛﹐並且罰款高昂。僱主及出租屋主不得招用或出租房屋給未能提供計劃生育證的人。被聘用的人若被發現有違規範﹐其與僱主所訂的合同將會作廢。
廣州市政府更發展出“流動人口管理智慧卡”（IC卡）將流動人口的資料記錄在裡面﹐可是所紀錄資料的詳情只有當局知道﹐持卡者本人卻不得而知﹐也無權更改或查閱所記載的內容。
至於深圳管理流動人口規範的特色﹐便是對流動人口要求繁複的文件及多重手續。例如辦一個暫住證要繳交多項證明文件﹐概11個公章﹐還要付多項額外費用﹐才可取得在深圳合法的居留資格。而在罰款方面﹐深圳更不斷在本身已種類繁多的項目上再加上新的項目。
六﹒ 政策及規範的影響
相當龐大數量的流動人口﹐在自己的國家內幾近不合法地生活﹐形同國際間的非法難民。錯縱複雜、數量驚人的流動人口管理法規﹐缺乏透明度的管理方法為各地方政提供藉口徵收各種費用﹐而流動人口或民工往往因繁複的手續未能辦理證件﹐又給各?F府單位大條道理徵收罰款。
被公安部門以“三無人員”（沒有合法證件﹐無正當職業﹐無固定居所）的名義抓住的民工或流動人口﹐大多被送往收容遣送所羈押。
官方對流動人口或民工的描述──要不是“盲流”、“流竄犯罪份子”就是“不遵守計劃生育” 、“增加社會福利負擔”。這些偏見的形像定位﹐不單大力宣揚及製造公眾歧視﹐更要求城市居民參與對民工及外來人施以監視控制。有這些侵犯人身自由﹐製造歧視的制度法規﹐卻又缺乏給受害或權利受侵犯的民工或流動人口任何申訴、糾正的機製﹐在這樣的社會環境下﹐流動人口當然無法獲得固定居所﹐當然無法避免成為被政府單位或個人施以虐待、恐嚇甚至侵犯各種權利的對象﹗
流動人口或民工的幾近非法身份﹐尤其令他們成為僱主剝削及虐待的對像﹐因為他們即使面對欠薪、工資剝削、被迫加班及不人道的工作環境﹐他們都為了息事寧人﹐不敢投訴。許多報導已經從報導中展示了流動人口或民工形同奴隸般的生活。
更有證據顯示﹐在廣州流動人口計劃生育的制度及執法底下﹐婦女的生命受到嚴重威脅。在2000年的女性因生育死亡的人數統計中﹐超過百份之七十五是流動人口婦女。這更反映出另一個令人震驚的問題﹐就是流動人口難以得到安全或合理醫療。
七﹒缺乏消除歧視及對侵犯作出申訴的機製
流動人口或民工在各大城市的政府部門、私人機構甚至個別人士的股掌之上遭到侵犯﹐權利被剝削﹐受盡歧視。然而﹐可以幫他們取回公道的機製非常匱乏。除了很近期才出現少數幾個爭取勞工權利的法律援助例子之外﹐其他傳聞中給予流動人口或民工任何保護的例子極其量只是行政性質的。
流動人口或民工﹐在流動的城市中很難建立任何互相支援的網路。本來獨立工會或非政府組織是可以在這樣的環境下對弱勢社群提供協助的﹐可是在中國﹐任何這類組織均被視為違法而禁止存在。外來流動人口即使合法的權利受到侵犯﹐城市的機構也不願執行法律去糾正問題。即使這些外來人口想向執法部門投訴﹐他們也可能因無法完成繁複手續或繳付高昂費用及領齊各種證件而反被收容遣送。
唯一能夠反映流動人口或民工遭遇的就只有報章雜誌的報導。大部份的報導其實更可以說是民工或流動人口對各種舔血剝削及權利侵犯的證辭。這些報導得以出現﹐乃全賴一群熱心關注﹐甘願冒險做出報導的新聞從業員﹐以及一些志願工作者或有惻隱之心的政府人員。
八﹒從國際人權標準看內地流動人口或民工的境遇
中國作為五項主要權利公約的成員國﹐曾在國際上承諾會高舉這些基本人權的原則並致力令這些權利在中國實踐。然而從這份報告的內容﹐我們卻清楚看到中國政府不但未能保障人民基本的權力﹐更具體化的令其本國的大多數人民的基本權利受到踐踏和侵犯。它更令他的人民在本國之內淪為非法移民。
中國戶口制度令內地農村及從農村向城市流動的人們所受到的歧視性待遇﹐違反了國際禁止歧視的原則。該制度為廣泛的人權製造了桎梏的枷鎖。
表面上戶口制度及其他歧視性制度﹐是因為中國經濟發展政策帶來的負面影響以及根深蒂固的農村落後問題所產生。然而實際因果卻正好相反。正是因為這些不平等的制度﹔充滿歧視的制度﹐令農村得不到和城市可比擬的公平的發展機會﹐才令到國家經濟發展如此不平衡﹐才引發大量的流動人口。好的國家發展政策正是要求發展資源的平均分配﹐公平的機會及平等享有獲得教育、基本設施、食物、住屋、工作的權利及資源﹐以及獲得公平的工資收入。
貧富懸殊及經濟不公﹐正是因為戶口制度及其他歧視性制度﹐長期及有系統地剝削農村人口經濟及文化權利的惡果。這也是中國政府無視國際標準﹐不保護國內被迫遷徙者權利的惡果。以暫住證等限制流動人口不單製造歧視﹐更鼓勵城市政府部門及個人（包括僱主及出租屋主）對流動人口存有偏見﹐甚至進行各種侵犯。
流動人口應享有不受驅逐權利、享有工作而不受政府阻礙的權利、生育的權利及其他與生俱來的權利﹐以及享有有效措施糾正侵犯的權利。
國際社會有責任要求中國政府對這些權利被侵犯負責﹐因為它沒有採取足夠的措施去普及並落實這些權利。國際社會──包括聯合國及國際財閥（例如世界銀行）──應保障給中國的投資貸款﹐要在中國政府落實人權標準的情況下付給。
九﹒改善建議
中國人權的這份報告紀錄了中國國內流動募工的人﹐以及戶口制度對他們的權利侵犯。所謂戶口制度的“逐漸放寬”其實只是製造了新的階級制度﹐並且為更廣泛的人權侵犯製造了機會﹐包括制度上對流動人口的侵犯。中國人權相信﹐唯一解決各種因實施戶口制度﹐帶來社會上極度不公正及歧視的方法﹐是消除城市和農村的差距﹐容許真正的人口流動自由及採取實際措施糾正城市和農村二元分化。
中國人權向中國政府詳列一系列的改善建議﹐去糾正本報告中所紀錄的人權侵犯。其主要範圍大概包括﹕一﹒消除歧視性的法規﹐容許流動自由﹔二﹒終止各種侵犯﹐確保平等﹔三﹒承認及正視一國之內被迫遷徙的問題﹔四﹒著手對付不平等的根源﹔五﹕採取行動禁止對流動人口婦女的歧視﹔六﹒保障流動人口的結社自由﹔七﹒要求國際人權專家協助。
我們也在報告中提出一系列建議給國際單位﹐包括外國政府、正進行中國項目的聯合國部門及國際捐贈者﹐確保他們把國內流動人口的困境放進國際議程﹐並把糾正他們面對的歧視放進各項對中國的協助政策和項目之中。
下載報告全文（英文版﹕Institutionalized exclusion: The tenuous legal status of internal migrants in China's major cities [PDF, 1.03 MB] ）
