中国互联网的审查体系

北风

中国互联网的审查体系分为对外的信息拦截和对内的信息审查。对外的信息拦截主要是由中国政府建造的“长城防火墙”（GFW—Great firewall）来完成的。这方面的论述较多，相关文章可参见维基百科GFW中文辞条。¹本文主要讲述中国政府对内的信息审查体系的基本系统及流程。

中国互联网对内的信息审查体系一方面是通过行政立法的显性规则展开，另一方面则依靠传统的党务宣传主管部门实施控制。后者往往使用不会公开的并不一定具备法律依据的内部规则，有时会通过前者来实施行政处罚。在行政立法方面，通过明确的法律条文规定网站的许可及备案来确定网站是否可以合法地存在、刊载和讨论时政新闻。

中国互联网审查主要是针对时政新闻和言论的控制，审查所依据的两大支柱性法律是2000年9月25日通过的以国务院292号令形式颁布的《互联网信息服务管理办法》（下称“办法”）以及2005年9月25日由国务院新闻办公室和信息产业部联合发布的《互联网新闻信息服务管理规定》（下称“规定”）。

《互联网信息服务管理办法》确立了网站得以合法存在的许可（备案）、前置审批和专项审批三项制度。“办法”第四条规定了网站的许可及备案制度：“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互联网信息服务实行备案制度。未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联网信息服务。”在“办法”第五条中规定了网站的前置审批制度：“从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前， 应当依法经有关主管部门审核同意。”“办法”第九条则规定了电子公告服务的专门申请或备案制度。在“办法”的第十五条，则规定九项“不良信息”，这成为中国互联网内容审查的基本依据，依据这个法律作出的内容审查一般由各地公安机关的网络监察部门完成，而行政执法则由各地通信行业主管部门等相关部门完成。

“有关主管部门”陆续出台了相关的配套法规。2007年12月29日，国家广电总局和信息产业部的官方网站同时联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》，该规定第七条要求，从事互联网视听节目服务，应当依照该规定取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续。2009年12月，包括比特中国（Btchina）在内的大量视频分享网站因没有许可证而遭关闭。这些设立前置审批细则的法规中，对网络审查影响最大的就是《互联网新闻信息服务管理规定》。

《互联网新闻信息服务管理规定》设立了新闻刊载资格的许可制度。这个“规定”第二条定义了“时政新闻”：“规定所称新闻信息，是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报导、评论，以及有关社会突发事件的报导、评论。”“规定”将可以合法存在的互联网新闻服务信息单位（下称新闻网站）分为三类，即：新闻单位设立的新闻网站，如《人民日报》社主办的人民网、新华社主办的新华网及《南方日报》社主办的南方网等（简称一类网站）；非新闻单位设立的新闻网站，如新浪网、搜狐网、网易网及腾讯网等（简称二类网网站）；新闻单位设立的只刊登本单位已经刊发内容的新闻网站（简称三类网站），如《南方周末报》社主办的方舟网等。依照“规定”，这三类网站最显着的区别在於新闻来源。一类网站没有被限制自行采编新闻；二类网站严格限定只能在主管部门提供的合法新闻来源里转载新闻，被严格限制自行采访时政新闻。中国国务院新闻办前后发布过两批许可被转载的媒体清单，新闻网站转载不在合法新闻来源里的信息将受到处罚。“规定”亦将“提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通信信息”纳入互联网新闻信息服务进行管理。“规定”为申
请新闻刊载资格许可证制定了非常高的门槛，只能由国务院新闻办才有权发布新闻刊载资格证。截止2008年底，广东共有网站43万家，但仅有8家网站取得了新闻刊载资格许可。

中国政府通过“规定”作出这种制度设计后，就可以通过传统的对新闻单位的控制手段来达到控制互联网新闻信息内容的发布。对於新闻单位的控制，中国的宣传主管部门有非常完备和成熟的控制体系及手段。这些控制手段包括：新闻单位设立的许可制度、新闻的事前审读和事后阅评制度、新闻单位的人事准入及管理制度以及日常的宣传纪律及宣传提示制度。详情可参阅钱钢所着《中国传媒与政治改革》。²在这些严密的制度之下，新闻单位及其下属的新闻网站生产的新闻内容是可控的。而二类网站只能在规定的来源中转载新闻，其内容也是可控的。

“规定”第十九条，则规定了十一项“不良信息”，比“办法”多出两项，这也是中国互联网内容审查的基本依据。依据这个法规作出的言论审查一般由各地宣传主管机关负责，由省一级和以上的新闻办公室以及通信行业主管部门实施行政执法。

各地的新闻宣传主管部门，不仅可以以上下级的关系直接对一类网站的内容进行审查，还可以利用新闻刊载资格的年审制度，再配合一套内容管理方面的计分考核制度，实现对二类网站的内容审查。如二类网站不配合内容审查，极有可能影响新闻刊载资格的年审而失去刊载新闻的资格。通过这两个法规，中国即可实施严格的互联网内容审查。

中国互联网的日常审查，也分为两大类。在取得合法资质的网站中，取得新闻刊载资格的网站由宣传主管机关进行管理，而不刊载时政新闻的网站则由公安部门网络监察机构（下面简称网监）进行管理。在行政机构中，网络管理的最高宣传主管机构是国务院新闻办公室，省一级是省政府的新闻办公室。不过一般具体职能由党务系统中的各级宣传部的网络管理处或是网络管理办公室来执行。有些没有取得新闻刊载资格，但影响较大的网站也由宣传主管机关管理，如一五一十网站和凤凰网。

在日常管理方面，新闻网站的管理模式基本相同，都是由宣传指令与自我审查相结合。宣传主管机关定期或不定期发布宣传指令，要求删除特定网址文章或删除特定内容的文章；最主要的管理方式是，各级宣传主管机关往往都有配置功能强大的信息“爬虫”，依据一定的“关键词”规则发现新闻网站中可能有问题的网页，经过人工审读后，直接指令新闻网站予以删除。主管机关还会要求刊登或不得刊登特定内容或特定範围的内容。新闻网站接获指令后，必须及时作出安排。这种指令包括“删除”、“一律删除”、“不得刊登”、“不得炒作”等。

在网站的执行层面，会依据指令而设定不同等级的“过滤词”。按重要等级由高至低分别为“关键词”、“敏感词”及“高亮词”。一般而言，所有包含“关键词”的文章将一律被清除；包含“敏感词”的文章，必须得到审核人员的审读同意后，才能显示和发布；而包含“高亮词”的文章，一般是默认发布的，但审核人员事后审读后，如果觉得不妥则再予以删除。以网民将一篇文章发布到论坛或博客为例， 文章只要包含有该网站设立的“关键词”，文章将马上被清除，审核人员亦不会有机会看到；如果文章只包含了“敏感词”而没有“关键词”，默认是拦截，文章会进入审核人员的审核列表，审核人员审读后认为没有问题，则予以放行，文章就可以被其他读者看到；如果文章包括了“高亮词”而没有包含“关键词”及“敏感词”的话，默认是放行，文章会直接发布成功，其他读者可以阅读，但审核系统会提示审核人员予以审读，如果审核人员觉得文章有问题，则再予以删除。成功与读者见面的文章，亦有可能触及未来上级下达的指令而被删除。目前不存在统一的“关键词”系统 ，因此各个新闻网站在言论审查时，标准尺度有时往往并不一致，可参见Rebecca MacKinnon的相关研究。³

宣传主管机关针对新闻网站对指令的执行情况建立了一整套计分制度，依据指令的执行情况给予加分或扣分。如新闻网站被发现有包括且不限於“规定”第十九条中的十一项“不良信息”或是刊登了未经许可来源里面的内容，轻则可能被扣分，重则按“规定”的第二十八条予以罚款。年度计分考核的结果，将被作为能否通过新闻刊载资格年审的一个依据。在中国，党务系统的“宣传主管机关”与行政系统的“新闻办公室”往往是两块牌子一套人马，如果要对新闻网站作出行政处罚，则以“新闻办公室”的名义进行。对一类网站的处罚也可能通过党务系统完成，例如由宣传主管机关责令新闻单位直接对网站的人事进行处理。

网监对网站内容的管理模式要简单一些，基本就是依靠机器爬虫或人工检查，发现“不良信息”时则要求删除，不能删除时则通过通信行业主管部门关闭网站。必须说明的是，网监对新闻网站的内容亦有管辖权，且下发指令往往不仅仅限於“办法”第十五条中规定的九项“不良信息”，一些影响到公安机关或政府形象的文章也在删除之列。

通信行业主管机关作为法定的网络管理机构，有时亦会要求网站删除特定内容的网页，但往往扮演行政处罚的角色居多，如要求关闭网站等。