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“对抗”—“合作”—倒退

2010年10月29日

艾米·加兹登

前美国国务院民主人权和劳工局特别顾问,详细讲述了中美官方法律改革交流计划的由来以及过去10馀年来这一交流所发生的变化。

中国人权翻译

1997年至1998年的美中峰会:从人权到法治?

1997年美中峰会结束时,克林顿总统和江泽民主席在联合记者会上引以为傲地宣布两国将通过新的方式就双方共同关心的议题进行合作。之后,美方官员竭尽全力强调了这次峰会的历史重要性。8年前,美中元首级会晤因天安门镇压而中止。1992年,当时的总统候选人克林顿曾严厉批评老布什总统在1989年天安门事件后对中共政权实行的绥靖政策,他在当选总统几个星期前还发表了著名的“北京屠夫”的声明。但是,克林顿的对华立场在他成为总统后开始软化。最典型的就是在他上任头一年就做出了将中国的人权状况与其贸易“最惠国”待遇脱钩的著名决定。1997年的华盛顿峰会和1998年克林顿总统及其家人对中国的回访,结束了天安门事件后冻结的美中外交关系,并为下一个10年的两国关系定下了基调。1

在1997年10月举行首次峰会前数月,克林顿政府为确定江泽民访美基调煞费苦心,降低了人们对访问取得重大突破的预期,称将不会取得突破性进展。高级官员则强调元首会晤重要的象徵性意义,即结束后天安门时期、进入双边关系的新阶段。克林顿在1997年10月25日,即江泽民抵达前几天,发表了一个重要讲话。他开头便说:“中国现正处在十字路口。中国决定往合作还是对抗方向走,将在未来数十年中深远影响亚洲、美洲及全世界。中国以稳定、开放、法治、拥抱自由市场和政治多元化的非侵略性大国而非以闭关和对抗的姿态出现,符合美国人民的深远利益。” 在演讲中,克林顿把那次峰会的主题阐述得很清楚:“合作”而非“对抗”。2

长期以来,人权问题一直是美中两国之间“对抗”的领域。在1997年和1998年峰会期间,双方寻求在这方面进行合作的领域,并做出了在法律领域开始进行合作的决定。美中法律交流项目自上世纪80年代以来一直在进行,许多外国非政府组织和基金会(包括福特基金会和亚洲基金会,以及我曾於1995至1998年在那里工作的国际共和研究所),已经全面介入了支持中国立法建设、司法培训、法律研究和教育等方面的项目。但是,当时政府无论在口头还是资金上对这些项目的正式支持还不存在。以下是两国政府正式开始寻求讨论法律改革的声明:

美中双方都同意增进法律领域的合作符合两国利益与需要……认识到美中两国都重视法律交流,双方拟设立一个联合联络小组,以寻求在这一领域开展合作活动。其中包括法律专家交流;法官和律师培训;加强法律信息系统和法律资料的交流;分享法律援助计划;就行政程序展开谘询;加强商业法和仲裁。3

1998年6月,在中国举行的第二次美中峰会上,双方保证进一步在实行法治方面进行合作。国家安全顾问桑迪·伯格在记者会上宣布:“在法治领域,我们将与中方进行更强有力的项目合作,与他们的法官、律师合作,对他们进行司法体系和司法实践方面的培训。我们还将在1998年11月与他们一起召开一个重要会议,讨论对人权的法律保护,包括国际人权公约、刑事程序性权利、对宗教自由的法律保护和其它议题。”4

1997年和1998年的法治“成果”标志着一个转变。虽然以后美国会继续面对中国侵犯人权的问题,但是现在,至少在口头上,美国已经为人权领域的合作开辟了道路,强调了作为保护人权手段的法律改革和“ 法治”的重要性。不过,克林顿政府在宣布这些的同时对采取什么样的方法才能促进中国的人权与法治却考虑较少。特别地不屑於通过“项目”而喜欢借助於“政策”开展工作的国务院,没有对如何落实法治项目做好准备。没有明确究竟由哪个机构来领导项目制定,是由大使馆牵头还是从国务院出发?怎样徵求建议?应该支持什么项目?以及怎样组织这些项目?这些问题也都不清楚。

更严重的是, 美国行政当局错误估计了国会对中国法律改革的支持。1997至1998年担任负责法治计划的克林顿特别代表帕尔· 格维茨承认, 政府的许多合作计划因国会拒绝向一些中国项目提供资助而告失败。52000年前,国会仅授权资助和平队在中国的活动。对民主项目的支持始於2000年财政年度,尽管经过多年要求,2001年财政年度拨款法案中并没有包含特别指定用於促进中国法治的条文。国会只是授权支持中华人民共和国之外的、其宗旨为促进中国民主的非政府组织, 但同时警告国务院“不资助中华人民共和国内促进民主的、却可能帮助该国政府的活动”。6因为批评中国人权纪录的国会议员怀疑美国政府实施法治项目的能力。他们认为,克林顿政府有关培训法官、合作起草法律、行政程序谘询等计划会损害政府集中精力处理侵犯人权问题的能力。此外,就像前面表明的,他们担心对外援助资金是否会落入中国政府机构手中。

PULL: 2001年,国会对於促进中国法治与人权项目的接受程度高於1990年代后期。

可以设想,中国一定对强调在法律领域进行合作感到满意,因为这可能会减轻对其人权侵犯的批评。在举行峰会前几年,中国对於是否会在日内瓦联合国人权委员会年会上成为谴责中国人权状况决议的表决对象而感到十分恼怒。对中国官员来说,他们的标准口径是,谴责并不能促进人权改善和法治。外国应该本着“相互尊重”的精神寻求与中国在这些议题上进行合作。虽不能确定但可以认为,中国领导人对於美国仅在言辞上表示支持法律改革但却对法治基础建设缺乏资助可能更为满意。

在克林顿总统任职末期,美国国务院资助了三项小的中国法治项目,但它在确保使其新方案得到广泛支持,或将其努力设置为一种战略方向或可操作方向方面却没有做出什么进展。

2000年至2010年:从言辞到现实——资助中国的人权与法治

布什政府的登场和选出了一个共和党控制的国会,戏剧性地改变了促进中国民主、法治和人权的前景。布什政府负责人权、民主和劳工事务的助理国务卿劳尼·克兰纳改进了机构中被忽视的人权与民主基金,聘用数位工作人员通过该基金专门从事人权与民主项目的工作。克兰纳有从事民主项目的背景,能够以自己的经验来向有关国会议员简报怎样才能在中国发展法治、民主和人权的项目。他向他们保证促进中国民主法治的项目能推动体制的重大改革,从而在中长期内解决中国的人权问题。他还有力地争辩,美国可以同时做到既谴责中国的人权侵犯、寻求释放良心犯,又与之进行法律改革的合作。

2001年,国会对於促进中国法治与人权项目的接受程度高於1990年代后期。2002财政年度的对外拨款法案指定1000万美元用於促进中国民主、人权与法治,其中500万用於民主、人权和劳工局指导下的项目(另外500万拨给国家民主基金会的中国项目)。2001年12月,我到国务院工作就是受命去管理用於中国项目的新的援助资金。

当时,对於怎样安排直接援助中国的项目存在着不同意见。最终做出的决定是支持範围广泛的非政府组织和教育机构(在美国、海外的,包括在中国的),在跨越几乎所有可以想到的针对民主、法治和人权议题的领域中开展工作。获得资助者获准设计以政府官员为目标或将他们包括在内的项目(比如,有官员参与的环境法培训项目),但不能向政府机构提供直接支持。

在之后的10年中,美国成为促进中国民主、人权和法治项目年度直接重要的捐赠者。2006财政年度资助金额达到高峰,2300万美元援助资金指定用於促进民主、治理、人权、独立媒体和法治;援助资金的数字持续徘徊在大约1500至1700万美元。从2002至2010财政年度,指定用於援助促进中国民主项目的总金额达1.535亿美元。与中国进行合作的美国非政府组织和教育机构是资金的主要获得者,国家民主基金会则将资金提供给中国国内及国外从事人权或其它改革项目的小型非政府组织。

帕尔·格维茨回顾了在国务院的工作,他不同意那些指责法治计划失败的批评者。7鑑於资金的缺乏和开展项目能力方面存在的困难,很容易使一些人把从人权对抗到法治项目合作的转变看作是对一个绝不会对本国人民做出人权让步的政权的妥协。但是,回顾10年期间开展的项目,看上去好像一开始就一直在让步,现在却开始日益变得像对抗了,至少中方是这样看的。在美国致力於在中国的合作项目数年后,中方对那些法治合作项目以及本着合作精神在中国大陆扎下根的国际、国内非政府组织变得警觉了。

PULL: 中国政府在1990年代后期一度欢迎法律合作项目,但是到了21世纪头10年的后期,他们开始把这些项目说成是“对抗性”的。

1990年代后期,美国资助的项目被首先重视,中国政府在其官僚体制内进行了大规模法律改革。国务院、全国人大、最高人民法院,以及民政部和司法部大量审查各自管辖範围的法律和政策,这些机构通常是法律援助项目的实施夥伴。例如1998年,欧洲委员会和中国政府签署了一项建立和启动一个村民选举地方官员的培训中心。

然而,进入21世纪头10年的中期,中国政府开始对这些合作项目踩刹车。倒退的原因至少有两个。推翻了格鲁吉亚和乌克兰专制政权的“颜色革命”最明显地促使中国开始对法治和民主项目进行内部调查。8结果是政府机构和与政府有关的组织受到越来越大的压力,要他们中止与外国非政府组织合作的项目。与此同时,随着中国越来越富有,中国官员不再需要像90年代中期那样依靠外国政府和组织安排的“学习之旅”到海外学习法律和法律体系了。而中国国内的法律专家也越来越精通法律。1997年至1998年,当美国和中国宣布就法律改革进行合作的意向时,双方都预见将开展专家、司法培训项目和比较法律研究等方面的交流。但在后来的10年里,中国政府变得高度怀疑这类外国支持的项目,与此同时,又感到已不再需要和外国夥伴就其法律改革和司法实践进行合作。

对外国非政府组织来说,它们适应了中国改革前景不断变化这一现实。1990年代后期,许多非政府组织寻求中国官方或半官方的夥伴支持他们的工作;21世纪头10年的早期,中国的非政府组织以更具活力、比官僚机构更可靠的姿态出现。在此10年期间,这些组织激增和多样化的发展,大大扩展了美国非政府组织与之结成夥伴关系的数量,促进中国的人权与法治。在这10年的中期,中国政府决定对政府机构施压,以中止其与外国非政府组织的合作,这使外国非政府组织加快转向与中国的非政府组织进行合作——实际上当时已有很多这种合作在进行中。

到了这10年的后期,中国官方仍高度怀疑外国资助的人权与法治项目。尽管美中两国元首首次宣布支持法律领域合作已经过去了12年、美国政府对这一领域的支持已经长达10年,中国政府对这些项目却变得更加疑虑重重。从事法治和人权工作的外国和中国的非政府组织处於不确定的法律和政治环境。2010年中国外汇管理局颁布了一项新规定。这一规定令人担忧,将导致对接受外国非政府组织资助的中国非政府组织施行更为严格的审查。9中外非政府组织合作出现的这种转向,始自中国安全机构总是把这种合作描绘为与中国政府的对抗,他们对法律和权利领域的中外合作项目过於敏感。

结论:“人权、法治”和“体制改革”

批评美国对华人权政策的人,担心从对抗到合作的变化将会削弱美国改善中国人权状况的能力。但是,在这10年的后期,很显然,中国政府惧怕当其开放外国的民主、人权与法治合作项目时,这些项目会比讨价还价时走得更远。但事实表明,这些合作项目根本不是中国国家安全机构认为的那样是所谓的“特洛伊”木马,而在许多方面恰恰显示了美国与中国的非政府组织能够以符合中国人民利益的方式进行合作。美国的民主、人权与法治援助资金已经资助了提高对艾滋病毒感染者和艾滋病患者对自身权利的认识、促进利益相关方面参与制定地方一级环保政策的项目和许许多多其他的类似项目;开展了对农民工权利的教育。事实证明,这类活动增加改善了作为中国现政权的两个主要目标——治理和稳定,并以更传统的方式促进了中国的人权。1998年6月,克林顿总统在前往中国访问前的那个星期里接受了自由亚洲电台的采访。他在采访中谈到这次访问的目的,并解释了为什么要寻求美中关系的全方位合作。在人权方面,他说:

从结构的角度,我认为我们在法治方面推动已经存在的与中国的合作是很重要的。让我来解释为什么。

如果你能让像中国这样的国家改变其法律制度,即使首先碰到的问题是商业性的,但它涉及保护商业权利和言论自由、并且孕育公民权的法律制度。从长远来看,我希望看到我们能前进到这一步,即中国政府从一次又一次地重新评估释放这个或那个政治异议人士,转变到展开如何对待其人民的体制改革。我认为这应该是我们的长期目标。

这些事很多不会成为头条新闻,但是它们会改变更多人的生活……实际上,我认为象徵意义是很重要的,但其重要性在於最终的结果。生活是否变得更好?长期而言,这个国家的发展方向是否更好?10

当克林顿离开中国的时候,他对中国民主改革的前景甚至更有信心。在香港举行的结束访华的记者会上,他在回答一位记者关於中国是否会出现民主制度的问题时说:“是的。对第二个问题的回答是肯定的。我相信能做到,我相信将会做到。”

中国政府在1990年代后期一度欢迎法律合作项目,但是到了21世纪头10年的后期,他们开始把这些项目说成是“对抗性”的。比尔·克林顿关於民主中国的前景并未实现。但是,这一始於克林顿政府并在布什政府时期得以加速实施的从人权“对抗”到法治“合作”的政策转变,有助於使美国的政策聚焦在中国的体制改革问题上,这对促进人权保障和良好治理至关重要,即使不是民主的话。正如克林顿总统在1998年指出的,不论我们叫它人权还是法治,我们真正所指的其实是“对待人民方式的体制变革”。美国所有改善中国人权和法治的努力,无论是在现在还是在将来,完全由中国人民和中国政府来决定什么样的体制改革是他们想要和愿意寻求的。

注释

1. 白宫新闻秘书办公室,“总统谈中国与国家利益的讲话”,美国之音,1997年10月24日,参阅:http://clinton4.nara.gov/WH/New/html/19971024-3863.html^

2. 《克林顿捍卫与中国的“建设性接触”》,《美国有线电视网》,1997年10月24日, http://www.cnn.com/ALLPOLITICS/1997/10/24/clinton.china/^

3. 中华人民共和国驻美利坚和众国大使馆,《中美联合声明》,1997年10月29日,http://www.china-embassy.org/chn/zmgx/zywj/zmlhsm/t705067.htm^

4. 美国白宫新闻办公室,《麦克·麦卡利,国家安全顾问桑迪·伯格,国家经济顾问吉恩·斯珀林新闻发布会》,1998年6月27日,http://www.fas.org/news/china/1998/0627otr.html^

5. 帕尔·格维茨,《中美元首法治计划》,《威廉玛丽权利法案期刊》,2003年,第11卷,页614-615, http://www.law.yale.edu/documents/pdf/US_CHINA_RULE_OF_LAW_INITIATIVE.pdf^

6. 美国2001年《对外业务、出口融资和相关项目拨款法》,公法106-249,第526款,《法律总汇》第114卷1900页,段落1900A30-31(2000年)。 ^

7. 格维茨,《中美元首法治计划》, 615页。 ^

8. 参见慕亦仁,《如何处理民间组织—第一部分:YaleGlobal,2006年8月1日,http://yaleglobal.yale.edu/content/how-deal-ngos-%E2%80%93-part-i-china^

9. 中国人权,“中国人权简报:收紧对外资支持中国公民社会团体的管制”,http://www.hrichina.org/public/contents/174774^

10. 美国克林顿总统接受自由亚洲电台的访谈,《M2 新闻联播网》,1998年6月26日。 ^

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