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中国人权发表对上海合作组织的白皮书:在反恐的旗号下牺牲人权

2011年03月30日

近年来,上海合作组织(以下简称“上合组织”)作为全球反恐和建立和平与安全的伙伴日益受到国际社会的重视。该组织是由中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦6个人权纪录很差的国家组成的区域性组织。

2011年3月30日,中国人权发表题为《反恐与人权:上海合作组织的影响》的白皮书。中国人权认为,上合组织的反恐政策和实施损害了国际反恐框架的有效性和完整性,使上合组织的成员国可以通过损害国际人权准则的镇压措施,把自己的人民当作打击对象。

上合组织成立于2001年6月,旨在加强中亚地区的安全与经济合作。该组织将反对恐怖主义作为其首要优先考虑之一。上合组织日益增长的吸引力,可以从以下联合国秘书长潘基文和美国负责南亚和中亚事务的助理国务卿的声明中清楚地看出:

 “联合国和上海合作组织共享有关和平、安全、发展和人权的相同原则和目标,并且共享联合国所有的重要原则。当我们在解决地区和全球挑战中,尤其是当我们在国际反恐怖主义、极端主义,以及药物走私、有组织跨国界犯罪的斗争中,同所有会员国和区域性组织进行合作的时候,这一伙伴关系将给联合国增添额外的动力和能力。我们还将在发展支柱的重大项目中进行合作。”

——联合国秘书长 潘基文
塔什干,乌兹别克斯坦,2010年4月5日

“在中亚,上海合作组织寻求支持在中国、俄罗斯和中亚之间进行安全、经济与文化合作。在支持上合组织的努力中,我们看到美中两国在诸如反毒、反恐等具有共同利益的领域内展开更广泛对话的的潜力……我们认为上合组织是一个讨论如何改善该地区稳定与繁荣的良好平台。”

——美国助理国务卿 罗伯特•布雷克
北京,中国,2011年3月18日

由于上合组织中的两个成员国是联合国安理会常任理事国,以及该组织正在扩大与联合国和各国政府在反恐斗争中的合作,从而该组织在形成国际反恐政策、做法和标准方面扮演着重要角色。

与此同时,上合组织本身的政策和做法在很大程度上从未受到过国际社会的质疑,尽管上合组织在损害国际社会为确保反恐策略中保障人权所做的努力,如“联合国全球反恐战略”。

中国人权白皮书中指出了上合组织的反恐政策对人权保障形成的挑战,包括:

  • 不遵守联合国的准则。上合组织在确立了打击“三股恶势力”原则后,其反恐框架把被指称的极端主义、分裂主义等同于恐怖主义行动。过于宽泛的被打击行为和存在问题的恐怖主义定义,使上合组织成员国可以将合法的政治和宗教信仰表达归为犯罪行为。
  • 违反受国际法保护的个体人权。比如,合作监视、共享数据库和黑名单、保证引渡和拒绝庇护,以及建立种族和宗教档案等做法,违反隐私权、不歧视和不驱回原则、对寻求庇护者的保护,以及正当程序保障。
  • 对国际反恐框架的负面影响。上合组织一直积极地有意将其反恐框架内打击“三股恶势力”的原则引入联合国的反恐框架及其它国际论坛内。而联合国和其它实体均加以赞同,并对上合组织的政策和做法不予严格审议,尽管在联合国全球反恐战略中声称确保“尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争的根基”的原则。

白皮书认为,国际社会一直不向上合组织这样的区域性框架实行问责,损害了国际人权体系,损害了对法治、和平与安全的推动。

白皮书还提供了一系列针对上合组织及其成员国,以及联合国机构的具体政策和做法的建议。

白皮书在附件中还提供了一份内容丰富的参考资料汇编,包括上合组织规范文件、中国公安部文件、上合组织成员国间的引渡、强迫返回和军事合作等信息,以及上合组织成员国的人权纪录。这一汇编还包括了对一些原来仅有中文或俄文的重要文件的英文翻译。

新闻稿后附有中国人权白皮书的概述和建议。白皮书全文将刊登在中国人权主网站上,并有印刷版和光碟版。


摘自中国人权白皮书:

《反对恐怖主义与人权:上海合作组织的影响》

2011年3月

一、概述

纵观世界,恐怖主义继续对和平、安全与稳定构成主要威胁。自2001年9月11日以来,强化的反对恐怖主义辩论和各国、多边和地区组织为反恐所采取的措施,对保障国际人权和基本自由构成了复杂挑战的趋势。目前规范的国际框架和共识,都明确承认尊重人权不仅是各国的法律和道义责任,而且是实行持续、有效反恐策略必不可少的柱石。但是,与反恐措施有关或因反恐措施导致的人权侵犯仍在不断发生,如,特别引渡、秘密拘留、酷刑以及其它不人道待遇和被“绝对法”的规范所禁止的侵权行为;与此同时,国际社会也出现了对这些违反人权措施的反弹。

在这一国际反恐框架内,区域性组织在促进国际和平与安全中的作用,因被认为拥有地方经验和专业知识而被给予特别承认并赋予合法性。这份白皮书研究了这类区域性组织之一的上海合作组织(以下简称“上合组织”)自2001年以来的运作情况。该组织由中华人民共和国(以下简称“中国”)、俄罗斯联邦共和国(以下简称“俄罗斯”)、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六国组成,总人口约15亿。作为一个政府间区域性组织,上合组织的宗旨是加强成员国的共同安全与合作,以尊重主权、不干涉内政和领土完整为其核心原则。上合组织促进了其成员国间在经济和文化交流、健康计划等各领域的合作,然而,本白皮书的重点是在上合组织的安全和反恐措施框架上,以及中国在这一框架中所起到的关键作用;同时指出因上合组织的结构、政策和实践而导致的人权问题;并分析上合组织对国际人权准则以及对国际反恐框架所产生的影响。

作为一个拥有联合国观察员地位、其两个成员国又是联合国安理会常任理事国的区域组织(安理会是专门处理国际和平与安全的最重要的联合国机构),上合组织在当前国际反恐政策辩论的过程和国际反恐实践和规范的发展中,都起着重要作用。通过与拥有该组织观察员地位的印度、伊朗、蒙古和巴基斯坦,以及该组织对话伙伴白俄罗斯和斯里兰卡的交往,通过该组织同联合国正在扩大的双边关系,包括双方在反恐斗争中的合作,上合组织的影响力已经超越其成员国的疆土。基于这样的假设,即区域和次区域性组织更了解许多区域性冲突的根源,“区域性问题必须通过区域性举措予以应对”1,上合组织的政策和实践在有关国际反恐辩论中已经获得了联合国重要机构和官员不加批评的自由通行证。事实上,近年来上合组织与联合国之间的合作在该组织的人权问题未获严重关注的情况下而迅速扩大。

过去十年中,上合组织还以在欧亚地区建立共识的替代机制的面目出现在国际舞台上。由于上合组织已囊括了世界四分之一人口,其成员还会继续增加,因此上合组织被媒体和各国政府谈及的范围,从评估其是否在地缘政治上构成对北大西洋公约组织(北约)的“抗衡”、是否将约束美国对中亚介入,到该组织是否为未来提供了新的世界秩序。但是,这个有关地缘政治的辩论却忽略了上合组织对其核心选民,即该组织成员国的公民,以及对国际人权体系产生的巨大影响。

白皮书从各方面分析了上合组织对国际社会在反恐中确保人权的努力构成的重大挑战,其中包括“联合国全球反恐战略”。上合组织这些存在着问题的政策和做法包括:

  • 在适用于成员国的“反恐”义务中,被打击行为的范围过宽,而这一范围正是根据中国政府推行的打击“三股恶势力”原则制定的。“三股恶势力”指恐怖主义、分裂主义和极端主义。在上合组织框架内,每股邪恶势力的犯罪严重程度相同。从中国政府把合法行使宗教、种族、文化和其它权利定性为分裂主义或极端主义的记录来看,尤其是在西藏自治区和新疆自治区,其坚持打击“三股恶势力”的原则存在着严重问题。
  • 对恐怖主义定义过于宽泛,严重依据意识形态,而不是充分体现国际社会公认的构成恐怖主义的要件,包括意图、目的和攻击行动。上合组织对此的定义,以及打击“三股恶势力”的原则,引出了有关遵守合法性原则的问题。联合国重要机构和官员,包括联合国秘书长在内,不加批评地接受和引用这一宽泛的定义,而这一定义对“联合国全球反恐战略”2,尤其是对该战略的“第四大支柱”——确保尊重人权和实行法治作为反恐斗争的根基——可能造成的损害,引起了对人权问题的进一步关注。
  • 损害国际正当程序、不歧视保障和隐私权的情报活动,包括合作监视、共享数据库、黑名单,所有这些都是通过上合组织地区反恐怖机构(下称“地区反恐机构”)在缺乏透明度、重要的保护措施和问责机制的情况下协调进行的。
  • 确保成员国之间对被通缉个人的引渡或“返回”,在许多案件中违反了国际法原则之一的“不驱回”义务,并在没有正当程序保障的情况下完全拒绝庇护。
  • 军事和执法合作,包括扩大该地区军事化的趋势,向成员国的蓄意打击的群体——所谓的“问题”人群——传递一个令人不寒而栗的信息,并通过武力威胁强化对国内的控制。

尽管存在严重的人权问题,上合组织在国际上的吸引力却是毋庸置疑的。这种吸引力最主要是因为上合组织实行“来者不拒”的政策:即不干涉内政;成员国的稳定高于一切——不管其政权通常使用高压手段;及其面对全球经济危机时调动资源对付世界最棘手的热点问题(如阿富汗)的超强能力。目前,有影响力的国家印度、伊朗和巴基斯坦都有兴趣成为该组织的正式成员。各国政府和国际组织已经要求上合组织协助他们解决能源、金融危机、军事基地和对话,和对药物输送、武器调动以及阿富汗和中亚国家境内恐怖主义分子行动的控制等问题。与此同时,这些国家和国际组织却没有对这种交往的长期影响作出严格的评估,也没有对上合组织本身或其成员国的人权问题提出挑战。

上合组织成员国在这一区域框架的保护下,有意抓住这个机遇,在国际舞台上推动各自的议程。这样做可以转移国际人权监督机构对其严重的人权问题进行严格调查,从而避免对此承担责任。这些问题包括对行使基本人权和自由的民众进行打压和迫害,以及体制性问题,如酷刑、不人道监狱条件、法外拘留、腐败、缺乏独立司法制度和有效的援助途径、对少数民族和弱势群体的歧视并把他们当作打击对象,以及拐卖和暴力对待妇女和儿童。

白皮书认为,国际社会,尤其是联合国,在深化和扩大与上合组织交往时,必须立即解决由上合组织各成员国和上合组织的共同框架、政策和实践所造成的人权危机。上合组织以中国打击“三股恶势力”原则为模式而形成的反恐策略,强调领土完整、不干涉内政和社会稳定等原则,是以国家、地区乃至全球人权为代价,来支持专制政权的。上合组织这样的区域性组织一直不被问责,也损害了国际体系在反恐以及推动法治、和平与安全方面的有效性和完整性。

为促使区域及国际框架更加有效和履行问责制,白皮书提供了建设性的意见,针对联合国机构、民间组织,以及上合组织及其成员国,提出了一系列明确而具体的政策和运作建议。为了促进上合组织在其结构、政策和运作上更大的透明度,白皮书还在附录部分提供了一份包括大量主要文件和资料的汇编中国人权希望,这一包含了上合组织的规范性文件、公开发表的有关该组织活动的信息,以及从国际人权法角度对这些材料进行分析的汇编,能够作为一种资源,为在上合组织内建立真正的问责制,为促进上合组织与国际社会间更富建设性的交往,对推动该地区乃至全世界的基本人权与自由做出贡献。

二、建议

各种国际的、国家的和多边的组织或实体,在应对像上合组织这样的区域性组织在国际反恐框架中的影响力,以及把促进人权作为重要支柱而进行有效和可持续反恐策略等方面,能发挥重大作用。为了有助于发展一个更为一致、有效和可持续的反恐策略,以及促进人权这一重要支柱这些正在取得的国际进展,中国人权谨提出以下建议:

对联合国机构,包括联合国大会、安全理事会,以及人权条约机构,相关程序和其它各种机制:

  • 安理会及其下属反恐机构应鼓励和审查像上合组织这样的区域性反恐框架在实施结构性改革和联合国反恐机构已采纳的人权保障方面的进展情况。这样的保障包括整合独立的监督机制人权办公室在制定恐怖分子名单时采取的保护措施,包括为保证名单的准确性而进行的定期审查。
  • 根据安理会1373号决议的要求,应加强对安理会和反恐机构的报告,具体包括:
    • 及时报告有关上合组织成员国对联合国各人权条约机构所提建议的执行情况(包括反酷刑委员会、消除种族歧视委员会、经济、社会和文化权利委员会,以及人权委员会),包括对人权机制和反恐行动中促进和保障人权和基本自由的特别报告员(下称“反恐特别报告员”)所提问题和所做调查的回应;还应及时报告包括人权理事会普遍定期审议时报告国对已接受建议的执行进展情况;
    • 提供为促进遵守反恐特别报告员努力推动的最佳做法,尤其是为加强保护隐私权的有关记录,其中包括:确保蒐集资料准确性的保障措施;通知被蒐集资料的个人,并给他们以复查的机会;对资料发掘过程的适当限制。
  • 联合国机构和官员在辩论中引用上合组织打击“三股恶势力” 的提法时,应对该提法可能造成的政策冲突、对国际反恐框架带来的负面影响予以更大关注。
  • 扩大发展联合国——上合组织的合作模式时,应确保包括技术协助和能力建设在内的任何合作都有利于促进和保障国际人权。任何模式都应包括人权基本准则、指标、透明的监督机制,以及就高科技、人权和反恐之间的相互关系所做的专家谘询
  • 联合国监督机构和机制应就相互交叉的任务展开交流和讨论,以鼓励中国和其它上合组织成员国执行有关条约机构提出的建议,包括对拘留、正当程序(包括聘请法律顾问的权利)、酷刑及其它侵权行为所做的建议。联合国机构应该密切监督每一个上合组织成员国遵守国际人权义务的情况,因为区域性框架作为一个整体,其进展不可能超过其成员国进展的总和。
  • 联合国人权监督机构与机制,同联合国难民事务高级专员,应研究区域性合作和引渡、遣返及失踪等动向之间的关系,并对有关紧急案件展开调查,进行跟踪。紧急案件包括:
    • 2009年12月从柬埔寨遣返中国的维吾尔族人士的状况;
    • 2008年向反酷刑委员会递交的西藏人案件
  • 反恐特别报告员应启动与上合组织的对话,并要求访问上合组织设在北京的秘书处总部和设在乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐机构总部。访问应包括会见上合组织秘书长穆拉特别克•伊马纳利耶夫和地区反恐机构执委会主任詹尼斯别克•朱曼别科夫。虽然现任特别报告员任期将于2011年7月结束,但应该有一个为接任者就同样的会晤提供的一个过渡基础。迄今为止,反恐特别报告员与上合组织成员国之间的交换意见,也为非正式的沟通和通报可能进行的国别访问的初步讨论,提供了有益的基础。

对上合组织及其成员国:

  • 上合组织成员国应采取步骤,将反恐特别报告员建议的十项反恐最佳做法3 具体落实到上合组织的框架中去。应首先采取的步骤包括限制基于打击“三股恶势力”而制定的规范结构,以及重新界定上合组织有关恐怖主义的定义。
  • 上合组织成员国应采取步骤,将反恐特别报告员建议的有关情报合作的最佳做法4 结合到上合组织的框架和地区反恐机构的运作中去,包括进行以下改革:
  •  
    • 地区反恐机构内的情报共享应有明确的国家法律作为根据,法律应指明对情报交换所设的各种限制参数;情报共享应由有关各方就资料使用和遵守人权准则等内容,以书面协议形式进一步详细列出。(做法31)
    • 国家法律应规定情报共享的授权程序。与外国实体的情报共享须经过国家行政当局的批准。(做法32)
    • 任何情报共享都应该是必要的,应该事先评估对方的人权和资料保护记录,及其所受到的法律保障和控制,因为“从一外国实体收到的情报可能是以违反国际人权法的方式获得的”。 (做法33)
    • 在共享具体个人资料前,也应评估对有关个人的影响——当这种共享会导致对有关个人权利的侵犯时,则应明确加以禁止。所有外发的资料均应审查其准确性和相关性,以避免传播有瑕疵的资料,并应根据书面协议进行交换。(做法33)
  • 上合组织应把引渡、正当程序和机制的保障措施结合在一起,以提高上合组织合作的问责制与透明度,包括制定有关审核程序处理寻求庇护者的申请和成员国引渡请求的明确法规。
  • 上合组织应制定透明的人权原则,应对成员国和上合组织本身的执行情况进行定期、独立的评估。这些原则应能反映各成员国的国际人权义务的各个方面,以及上合组织成员国合作的具体领域。这些人权评估应被包括在上合组织成员国根据联合国安理会和其它机构的要求所作的报告中。
  • 上合组织成员国应采取具体措施以解决成员国内部的社会冲突和不稳定的根源,并对此作出报告,以便:
    • 促进族群间更好地理解、尊重和容忍
    • 解决严重的体制性的不平等,包括在获得医疗保健、教育、就业和住房等方面的不平等;
    • 促进尊重和保障基本权利和自由——包括言论、获取信息、宗教和文化表达的自由,以及尊重不同的语言、文化和历史——以利有效地发现和分析问题,并产生解决的方案。
  • 上合组织应促进各成员国遵守其人权义务,这些义务涉及联合国条约机构和特别程序所记录和报告的有关上合组织成员国的案件和问题,以及安理会在审查上合组织成员国提交的报告过程中所提出的问题。

1. U.N. Office of the Spokesperson for the Secretary-General, “Secretary-General's press conference before leaving Uzbekistan,” April 5, 2010, http://www.un.org/apps/sg/offthecuff.asp?nid=1414. ^

2. For more information on the UN Global Counter-Terrorism Strategy, see U.N. Department of Public Information, “UN Action to Counter Terrorism: Background Note – United Nations Global Counter-Terrorism Strategy,” U.N. Doc. DPI/2439B/Rev. 4, March 2009, http://www.un.org/terrorism/pdfs/CT_Background_March_2009_terrorism2.pdf. ^

3. See U.N. Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism: Ten areas of best practices in countering terrorism,” U.N. Doc. A/HRC/16/51 (2010) (Special Rapporteur, Martin Scheinin). ^

4. See U.N. Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism: Compilation of good practices on legal and institutional frameworks and measures that ensure respect for human rights by intelligence agencies while countering terrorism, including on their oversight,” U.N. Doc. A/HRC/14/46 (May 17, 2010) (Special Rapporteur, Martin Scheinin). ^