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中国维稳面临的财政压力

2012年11月30日

日益频繁的社会抗争事件,以及经济不景气,不仅使各地政府财政捉襟见肘,也使中国政府的维稳面临经费严重不足的境地。

“维稳”的庞大支出

从20世纪90年代后期开始,由于中国各地政府对资源过度抽取,导致民间社会反抗直线上升,群体性事件逐年增长:2005年为8.7万起,2006年超过9万起1,2008年为124,000起2,2009年高达28万起3

中国的社会反抗类型由中国的经济增长模式特点所决定。中国经济的增长依赖房地产与石油重化工业、矿产等资源性行业,社会抗争也就集中在这几大领域:第一大类型是土地维权,在城市里是住房拆迁,在农村里则是征用土地。第二大类型是环境维权,因为重化工业等资源性行业造成的环境污染严重威胁民众的生存。第三种类型与基层干部的贪污腐败相关,许多案例都涉及干部贪污征地补偿款等问题。

中国警方封锁上海的陕西南路。摄于2009年9月13日。照片来源:JooDorresteijn

中国的“公共安全支出”(通称“维稳费用”)与中国社会反抗事件的增长呈正相关关系。随着社会反抗的增多,从2009年开始,中国地方政府的工作重心发生了微妙变化,“发展是第一要务”变成了“发展是第一要务,维稳是第一责任”,专司维稳的政府机构也成为常设机构。从中央到地方都设有维稳办。中共中央设立“中央维护稳定领导小组”,下有常设办事机构——中央维护稳定办公室,办公地址就设于中央政法委员会机关内。该机构为中共中央直属机关,性质为议事、协调机构。各省(自治区)﹑市﹑县直到乡和街道一级﹑乃至重要事业、企业单位都设置了“维稳办”——全称是“维护稳定工作领导小组办公室”。

由于“维稳办”必须掌握社会全面发展的种种问题,并不仅限于政法方面,因此,其成员单位除公、检、法系统及国安部门外,还将宣传部门纳入。这个系统还拥有庞大的线人网络,例如在大学、中学、企事业单位、乡村都广设信息员(即告密者)。一则在新华网被堂而皇之登出的采访称,内蒙古开鲁县县长助理、公安局党委书记、局长刘兴臣同志对记者炫耀,他“有一个巨大的线人网络”,可以对任何的异议和反抗都保持“高度敏感”。这个网络有多大?且看刘兴臣开列的数字:开鲁县由公安局掌握的线人高达12093名。该县是个拥有40万人口的县,在这40万人口当中减去约占人口四分之一的18岁以下未成年人,等于每25个成年人口当中至少布有一名“线人”在盯着。4

在社会反抗增多、维稳机构正规化的同时,是维稳经费的快速增长。据财政部发布的中央和地方预算执行情况的报告,2008年,中国公共安全支出为4059.76亿元5;2009年为5140亿6,2010年为5486.06亿元7,2011年维稳预算6244.21亿元8

“维稳”开支超过军费,挤压民生

为了说明维稳费用惊人,研究者通常将维稳费用与军费相比较,2009年的5140亿已接近同年军费开支5321亿元;2011年维稳费用6244.21亿元,超过同年军费开支6,011亿元。

这些公共安全支出,主要与国家暴力机器相关。在2011年6244.21亿元公共安全支出预算中,武警、公安、法院、司法、缉私警察五大类的预算额度即达到5064亿元,占全部公共安全预算的81%。其中,公安部门(含国安、铁道民航公安)预算高达3225.62亿元,其次是武警的1046亿元,而解决社会纠纷的法院,预算不过608.74亿元,只占9.7%。9必须说明的是,中国的法院与司法(含监狱)并不像西方三权分立的国家,是独立于政府之外,而是由中共政府领导,因此也被视为维稳系统的一部分。

由于维稳已经成了一项考核官员政绩的重要指标,地方官员不得不将维稳放置于社会保障、教育等民生项目之前。从2009年地方政府财政预算执行情况来看,许多地区的公共安全支出均超出社会保障与就业、教育、环保、科技创新、保障性住房支出。例如广东惠州仅租用监视器材就花了至少3664万元,而社会保障中的就业补助、国企破产补助、养老医疗保险系统维护、社会救济等11个福利项目经费加起来才5040万元。10广州市2007年社会维稳支出44亿元,比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多。11

如前所述,中国社会反抗主要缘于各级政府对资源的过度抽取,因此维稳与经济发展形成了一个怪圈:地方官员需要GDP做为政绩,不得不大量上马各种项目。最容易赚钱的项目莫过于房地产与污染工业(因为中国政府对污染监管很宽松,排污费可以少交甚至不交),但房地产开发必然涉及征地和拆迁,工业污染会引发当地居民环境维权。因此经济越发展,产生的官民矛盾越多,维稳的任务越繁重,维稳开支也越庞大。市县级地方政府普遍感到维稳经费吃紧。2011年11月广东汕尾乌坎村村民因政府强征土地而持续抗争数月之久,汕尾市政府为该村的“维稳”花了不少钱。市委书记郑雁雄在内部讲话中大叹“苦经”:“你以为请武警不用钱啊,好几百个武警、警察驻在这里,我们邱市长的钱包一天一天地瘪下来了”。12

天价维稳,地方财政无法承受之重

2010年谢岳在联合早报上发表的《天价“维稳”将拖垮地方财政》一文中说:“中国官方公布的统计数据显示,在‘维稳’经费开支中,中央与地方之间大概维持三七开的比例,中央承担30%,而地方承担70%。”

谢岳说,地方政府在“维稳”开支中存在着明显的地区差别,越是发达地区,经费投入越多;越是贫困的地区,维稳经费投入越少。“在过去15年中,对公检法司与武警的总投入,排列前五位的分别是广东、江苏、上海、浙江和山东,而倒数前五位的则是贵州、甘肃、青海、西藏与宁夏。2008年,排名第一的广东省仅仅在公检法和武警方面的投入就接近400亿元,而排名垫底的宁夏则只有19亿元。”13

但是,落后地区的投入从绝对量看虽少,占当地财政收入的比例却很大。谢岳说,2008年,上海只有6.34%的年财政收入用于公检法和武警的支出,而经济落后的宁夏,这一比例则高达28.4%。“这些数据表明,落后地区在‘维稳’方面的经济压力要远远大于发达地区”,“很多省份因“维稳”而负债经营。”14

以上所述是中国经济高速发展、地方财政收入较好时期的情况。自2009年以来,地方财政减收,为了解决地方财政困难,中央政府不得不代全国31个省市的地方政府发行数千亿元三年期债券,以维持地方财政运转。2012年3月到8月,共有2100多亿元债券到期,但地方政府无法偿还,只能玩借新债还旧债的把戏。15

2012年以来,地方财政面临更大的压力。随着2011年的房地产市场调控政策出台,地方的土地财政受创严重。中国指数研究院统计显示,2012年上半年,全国300城市土地出让金总额6525.98亿元,较去年同期下降38%。即使是中国最富庶之地的北京、上海、浙江和广东,上半年财政收入增幅均从去年同期的20%-30%,下降到10%以内。经济发达的东南沿海,由于经济转型困难,财政收入下滑严重,富裕的深圳、东莞已经濒临赤字边缘。16

地方政府的双重角色:社会动乱的制造者与维稳的救火者

按照《财经》杂志2011年5月的报道《公共安全帐单》提供的数据,地方政府的公共安全支出超过中央政府,二者分别为5219.68亿元和1024.53亿元,比例超过3:1。17这意味着地方仍是维稳的主体。

地方政府的“公共安全支出”占全部支出的大头,后面隐含的事实是:地方政府既是征地拆迁活动中的利益相关者(政府对土地先征后卖,吞掉增值部分),也是地方污染企业的幕后保护者。2010年全国土地出让金占地方财政收入的比例高达76.6%18,中国的腐败官员当中,有80%与土地有关19。这两个数字揭示的事实是:没有土地出让金,地方政府的财政塌了大半个天,官员们再也别想锦衣玉食,居有豪宅,出有靓车。至于地方政府保护污染企业,后面的原因也是经济考虑,许多地方、尤其是贫困地区的污染企业既是当地政府的“一把手工程”(即一把手支持),也是当地的利税大户。例如,山东省德州市武城县沙窝屯曾因发展奶牛养殖业,成了远近闻名的小康村,近年来不少村民突患癌症去世,癌症源头就是当地利税大户山东高新润农化学有限公司。20河南元省元氏县的排污大户也是当地的明星企业、纳税大户。21

由此可见,这些因征地、污染而引起的纠纷与反抗,真正的肇事者就是地方政府。但地方政府拥有当地行政权、司法权,随时可以使用暴力机器镇压人民。大量事例可证,利益受损者试图通过法律诉讼讨公道,或者是当地法院不给立案,或者是花费无穷精力财力后败诉。如果民众被迫发动反抗,其结果几乎都是以地方当局出动警察暴力镇压,并栽上各种罪名将领头者逮捕入狱判刑为终结。

将上述事实的逻辑关系理清楚之后,事实简单得如此可怕:中国各级地方政府本身就是各种社会矛盾的制造者,是公共安全的最大威胁。

综上所述,“维稳”在中国已经成为一根粗大的产业链条。链条的上端是地方政府的掠夺,通过征地、拆迁、污染来保持税收与财政收入;中端是截访、打压、控制舆论、宣传与告密;末端是司法系统、精神病院22与监狱。这条新兴产业链为中国各级政府官员及其亲属提供了一个巨大的利益分配机会,上至中央部委,中至地方政府,下至穷乡僻壤,莫不附在这一利益链条之上。这种刚性维稳的结果,不仅使政府在“维稳”上的财政投入难以为继,也使中国陷入“越维越不稳”的怪圈。

何清涟,中国人权资深研究员,经济学者,《中国现代化的陷阱》、《雾锁中国-中国大陆控制媒体策略大揭密》两书的作者。她毕业于湖南师范大学,在上海复旦大学获经济学硕士学位,曾在深圳市委宣传部工作,后任《深圳法制报》作者和编辑,并在暨南大学工作,于2001年旅居美国。



注释

1. 徐凯、陈晓舒、李微敖,“公共安全账单”,《财经》杂志2011年第11期(http://magazine.caijing.com.cn/2011-05-08/110712639.html)。^

2. 2008年数据见John Lee, “If Only China Were More Like Japan”,美国《商业周刊》,2010年8月31日 (http://www.businessweek.com/globalbiz/content/aug2010/gb20100831_989060.htm#p2)。^

3. “投资实业辛苦导致投机行为增加”,新浪网,2011年7月4日(http://news.sina.com.cn/c/sd/2011-07-04/144522753694.shtml)。^

4. Malcolm Moore, “Chinese police admit enormous number of spies A Chinese police chief has said he uses more than 12,000 spies to inform on a remote county of just 400,000 people, an admission that lays bare the enormous scale of China's surveillance network,”  Feb. 9, 2010(http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/7195592/Chinese-police-admit-enormous-number-of-spies.html).^

5. “中国公共安全支出超军费不用大惊小怪”,新华网,2011年4月7 日(http://mil.huanqiu.com/Observation/2011-04/1612496.html)。^

6. 徐凯等,“公共安全账单”,《财经》杂志2011年第11期。^

7. “中国公共安全支出超军费不用大惊小怪”,新华网,2011年4月7 日。^

8. 徐凯等,“公共安全账单”,《财经》杂志2011年第11期。^

9. 同上。^

10. 惠州市2009年预算执行情况和2010年预算草案的报告(http://www.huizhou.gov.cn/zwgkviewArticle.shtml?method=viewArticle&id=bba17c65264ca60d0126500505d50165)。^

11. “于建嵘:压力维稳已走到尽头了”,2010年4月12日(http://www.21ccom.net/newsinfo-1.asp?id=8061&cid=10342300)。^

12. 方方,“当局见村民后乌坎村问题真的解决了吗?”美国之音,2011年11月22日,(http://www.voanews.com/chinese/news/20111222-China-Wukan-problems-136072303.html)。^

13. 谢岳,“地方政府天价‘维稳’将拖垮地方财政”,《联合早报》,2010年10月27日(http://www.rmlt.com.cn/News/201010/201010270933287379.html)。^

14. 同上。^

15. “财政部拒延到期地方债,地方政府扎堆‘借新还旧’”,2012年6月2日,经济观察网 (http://www.eeo.com.cn/2012/0602/227613.shtml)。^

16. “地方财政告急,征税‘大会战’有用?”财识网,2012年8月28日(http://www.21fd.cn/a/fengmianbaodao/2012082850499.html)。^

17. 徐凯等,“公共安全账单”,《财经》杂志2011年第11期。^

18. “2010年土地出让金占地方财政收入的比例高达76.6%”,《南方周末》,2011年1月14 日(http://www.infzm.com/content/54644)。^

19. “专访国土部副部长:10个贪官8个跟土地有关”,新浪网, 2005年7月4日, (http://bj.house.sina.com.cn/news/yjgd/p/2005-07-04/105782301.html)。^

20.“山东武城癌症村疑源于化工污染 纳税大户难取缔”,新浪网,2012年8月8日(http://green.sina.com.cn/news/roll/2012-08-08/102524929445.shtml)。^

21. 张涛、白明山,“明星企业成排污大户——河北元氏县化工污染事件追踪”,《 中国青年报 》2011年5月3日 4 版(http://zqb.cyol.com/html/2011-05/03/nw.D110000zgqnb_20110503_5-04.htm)。^

22. “研究显示中国精神病患超1亿 ,重症人数逾1600万”,《瞭望新闻周刊》,2010年5月30日 (http://news.xinhuanet.com/politics/2010-05/30/c_12158168.htm)。该文将思想罪当作精神病 ,提出“价值观念混乱甚至解体造成普遍的无所适从感,社会严重分化造成的心理失衡,以及人的期望与实际的落差增加等,均是诱发精神病的因素”。^

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