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吴凯宇:真正自治何需实质任命权

2017年04月14日

特首选举虽已结束,但萦绕整场选举的“实质任命权”争论仍然发酵。上周,特首梁振英撰文响应教育大学学生的文章,重申中央对特首的任命权是实质而非象征性的,又指“实质任命权”是源于香港的自治权“远较其他国内外城市”为高,所以特首必须获得中央高度信任。梁振英这番言论,不但显出他对自治概念的误解,更反映“实质任命权”与“高度自治”之间的矛盾。

所谓自治,本质上是一种“地方分权”(Decentralization),即中央政府将部分权责和资源下放。地方分权又可分为三个层面,分别是行政、财政和政治。行政分权即是中央向地方政府下放某些范畴的政策制订和执行权,例如教育、医疗和福利等;财政分权,是中央把部分收入拨给地方政府自由运用,或容许其自行征税;而政治分权,则是中央把地方行政首长由中央委任改为由当地居民选举。地方自治要称得上健全(Robust),就必须充分落实行政、财政和政治分权,三位一体,缺一不可。一个地方政府即使获得广泛行政权,但如果财政仍事事仰赖中央拨款,将无法充分运用权力;假如地方政府即使拥有行政和财政自主权,但地方首长仍由中央委任,施政时将只能贯彻中央政府意志。例如,俄罗斯是联邦制国家,各州法律上拥有颇大自治权,但为配合普京的中央集权政策,州长在2004至2012年间由民选改为总统委任,州的实际自治程度被大幅压缩。

世界上有不少自治政体,例如奥兰群岛、格陵兰等等,都享有广泛的行政和财政分权,其自治权力绝不下于香港;但与此同时,它们亦享有政治分权。例如奥兰群岛实行议会制,政府总理由全面直选的奥兰议会推举,没有所谓的中央“实质任命权”予以平衡。虽然奥兰群岛亦设有由中央政府和奥兰议会共同任命的总督一职,但他只负责协调自治政府和中央政府的关系,不能介入自治事务。

利用此视角审视香港,就发现梁振英声称香港拥有“高度自治”,需以“实质任命权”作平衡一说,甚为误导。众所周知,选举委员会由建制派主导,北京几乎完全操控特首选举结果;而所谓“实质任命权”,更表示中央可以不任命特首当选人,实际上把选举矮化成推荐,即由选委会“推荐”特首人选,再由中央决定采用与否,这种做法明显与世界各地自治政体背道而驰。说穿了,无论“实质任命权”也好,“国家安全”也罢,处处强调中央权力,事事矮化香港自治的论述,目的只是要包裹北京对香港的宰制。

归根究底,香港如果只能享有行政和财政分权,而无法得到政治分权的话,所谓“高度自治”不过是镜花水月,而北京越强调“实质任命权”,则越显其宰制香港的意图。

(本文作者为《香港革新论》共同作者)

——转自苹果日报(2017年4月11日)

 

中国人权双周刊》第207期,2017年4月14日—4月27日