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“對抗”—“合作”—倒退

2010年10月29日

艾米·加茲登

前美國國務院民主人權和勞工局特別顧問,詳細講述了中美官方法律改革交流計劃的由來以及過去10餘年來這一交流所發生的變化。

中國人權翻譯

1997年至1998年的美中峰會:從人權到法治?

1997年美中峰會結束時,克林頓總統和江澤民主席在聯合記者會上引以為傲地宣佈兩國將通過新的方式就雙方共同關心的議題進行合作。之後,美方官員竭盡全力強調了這次峰會的歷史重要性。8年前,美中元首級會晤因天安門鎮壓而中止。1992年,當時的總統候選人克林頓曾嚴厲批評老布什總統在1989年天安門事件後對中共政權實行的綏靖政策,他在當選總統幾個星期前還發表了著名的“北京屠夫”的聲明。但是,克林頓的對華立場在他成為總統後開始軟化。最典型的就是在他上任頭一年就做出了將中國的人權狀況與其貿易“最惠國”待遇脫鉤的著名決定。1997年的華盛頓峰會和1998年克林頓總統及其家人對中國的回訪,結束了天安門事件後凍結的美中外交關係,並為下一個10年的兩國關係定下了基調。1

在1997年10月舉行首次峰會前數月,克林頓政府為確定江澤民訪美基調煞費苦心,降低了人們對訪問取得重大突破的預期,稱將不會取得突破性進展。高級官員則強調元首會晤重要的象徵性意義,即結束後天安門時期、進入雙邊關係的新階段。克林頓在1997年10月25日,即江澤民抵達前幾天,發表了一個重要講話。他開頭便說:“中國現正處在十字路口。中國決定往合作還是對抗方向走,將在未來數十年中深遠影響亞洲、美洲及全世界。中國以穩定、開放、法治、擁抱自由市場和政治多元化的非侵略性大國而非以閉關和對抗的姿態出現,符合美國人民的深遠利益。” 在演講中,克林頓把那次峰會的主題闡述得很清楚:“合作”而非“對抗”。2

長期以來,人權問題一直是美中兩國之間“對抗”的領域。在1997年和1998年峰會期間,雙方尋求在這方面進行合作的領域,並做出了在法律領域開始進行合作的決定。美中法律交流項目自上世紀80年代以來一直在進行,許多外國非政府組織和基金會(包括福特基金會和亞洲基金會,以及我曾於1995至1998年在那裡工作的國際共和研究所),已經全面介入了支持中國立法建設、司法培訓、法律研究和教育等方面的項目。但是,當時政府無論在口頭還是資金上對這些項目的正式支持還不存在。以下是兩國政府正式開始尋求討論法律改革的聲明:

美中雙方都同意增進法律領域的合作符合兩國利益與需要……認識到美中兩國都重視法律交流,雙方擬設立一個聯合聯絡小組,以尋求在這一領域開展合作活動。其中包括法律專家交流;法官和律師培訓;加強法律信息系統和法律資料的交流;分享法律援助計劃;就行政程序展開諮詢;加強商業法和仲裁。3

1998年6月,在中國舉行的第二次美中峰會上,雙方保證進一步在實行法治方面進行合作。國家安全顧問桑迪·伯格在記者會上宣佈:“在法治領域,我們將與中方進行更強有力的項目合作,與他們的法官、律師合作,對他們進行司法體系和司法實踐方面的培訓。我們還將在1998年11月與他們一起召開一個重要會議,討論對人權的法律保護,包括國際人權公約、刑事程序性權利、對宗教自由的法律保護和其它議題。”4

1997年和1998年的法治“成果”標誌著一個轉變。雖然以後美國會繼續面對中國侵犯人權的問題,但是現在,至少在口頭上,美國已經為人權領域的合作開闢了道路,強調了作為保護人權手段的法律改革和“ 法治”的重要性。不過,克林頓政府在宣佈這些的同時對採取什麼樣的方法才能促進中國的人權與法治卻考慮較少。特別地不屑於通過“項目”而喜歡借助於“政策”開展工作的國務院,沒有對如何落實法治項目做好準備。沒有明確究竟由哪個機構來領導項目制定,是由大使館牽頭還是從國務院出發?怎樣徵求建議?應該支持什麼項目?以及怎樣組織這些項目?這些問題也都不清楚。

更嚴重的是, 美國行政當局錯誤估計了國會對中國法律改革的支持。1997至1998年擔任負責法治計劃的克林頓特別代表帕爾· 格維茨承認, 政府的許多合作計劃因國會拒絕向一些中國項目提供資助而告失敗。52000年前,國會僅授權資助和平隊在中國的活動。對民主項目的支持始於2000年財政年度,儘管經過多年要求,2001年財政年度撥款法案中並沒有包含特別指定用於促進中國法治的條文。國會只是授權支持中華人民共和國之外的、其宗旨為促進中國民主的非政府組織, 但同時警告國務院“不資助中華人民共和國內促進民主的、卻可能幫助該國政府的活動”。6因為批評中國人權紀錄的國會議員懷疑美國政府實施法治項目的能力。他們認為,克林頓政府有關培訓法官、合作起草法律、行政程序諮詢等計劃會損害政府集中精力處理侵犯人權問題的能力。此外,就像前面表明的,他們擔心對外援助資金是否會落入中國政府機構手中。

PULL: 2001年,國會對於促進中國法治與人權項目的接受程度高於1990年代後期。

可以設想,中國一定對強調在法律領域進行合作感到滿意,因為這可能會減輕對其人權侵犯的批評。在舉行峰會前幾年,中國對於是否會在日內瓦聯合國人權委員會年會上成為譴責中國人權狀況決議的表決對象而感到十分惱怒。對中國官員來說,他們的標準口徑是,譴責並不能促進人權改善和法治。外國應該本著“相互尊重”的精神尋求與中國在這些議題上進行合作。雖不能確定但可以認為,中國領導人對於美國僅在言辭上表示支持法律改革但卻對法治基礎建設缺乏資助可能更為滿意。

在克林頓總統任職末期,美國國務院資助了三項小的中國法治項目,但它在確保使其新方案得到廣泛支持,或將其努力設置為一種戰略方向或可操作方向方面卻沒有做出什麼進展。

2000年至2010年:從言辭到現實——資助中國的人權與法治

布什政府的登場和選出了一個共和黨控制的國會,戲劇性地改變了促進中國民主、法治和人權的前景。布什政府負責人權、民主和勞工事務的助理國務卿勞尼·克蘭納改進了機構中被忽視的人權與民主基金,聘用數位工作人員通過該基金專門從事人權與民主項目的工作。克蘭納有從事民主項目的背景,能夠以自己的經驗來向有關國會議員簡報怎樣才能在中國發展法治、民主和人權的項目。他向他們保證促進中國民主法治的項目能推動體制的重大改革,從而在中長期內解決中國的人權問題。他還有力地爭辯,美國可以同時做到既譴責中國的人權侵犯、尋求釋放良心犯,又與之進行法律改革的合作。

2001年,國會對於促進中國法治與人權項目的接受程度高於1990年代後期。2002財政年度的對外撥款法案指定1000萬美元用於促進中國民主、人權與法治,其中500萬用於民主、人權和勞工局指導下的項目(另外500萬撥給國家民主基金會的中國項目)。2001年12月,我到國務院工作就是受命去管理用於中國項目的新的援助資金。

當時,對於怎樣安排直接援助中國的項目存在著不同意見。最終做出的決定是支持範圍廣泛的非政府組織和教育機構(在美國、海外的,包括在中國的),在跨越幾乎所有可以想到的針對民主、法治和人權議題的領域中開展工作。獲得資助者獲准設計以政府官員為目標或將他們包括在內的項目(比如,有官員參與的環境法培訓項目),但不能向政府機構提供直接支持。

在之後的10年中,美國成為促進中國民主、人權和法治項目年度直接重要的捐贈者。2006財政年度資助金額達到高峰,2300萬美元援助資金指定用於促進民主、治理、人權、獨立媒體和法治;援助資金的數字持續徘徊在大約1500至1700萬美元。從2002至2010財政年度,指定用於援助促進中國民主項目的總金額達1.535億美元。與中國進行合作的美國非政府組織和教育機構是資金的主要獲得者,國家民主基金會則將資金提供給中國國內及國外從事人權或其它改革項目的小型非政府組織。

帕爾·格維茨回顧了在國務院的工作,他不同意那些指責法治計劃失敗的批評者。7鑑於資金的缺乏和開展項目能力方面存在的困難,很容易使一些人把從人權對抗到法治項目合作的轉變看作是對一個絕不會對本國人民做出人權讓步的政權的妥協。但是,回顧10年期間開展的項目,看上去好像一開始就一直在讓步,現在卻開始日益變得像對抗了,至少中方是這樣看的。在美國致力於在中國的合作項目數年後,中方對那些法治合作項目以及本著合作精神在中國大陸紮下根的國際、國內非政府組織變得警覺了。

PULL: 中國政府在1990年代後期一度歡迎法律合作項目,但是到了21世紀頭10年的後期,他們開始把這些項目說成是“對抗性”的。

1990年代後期,美國資助的項目被首先重視,中國政府在其官僚體制內進行了大規模法律改革。國務院、全國人大、最高人民法院,以及民政部和司法部大量審查各自管轄範圍的法律和政策,這些機構通常是法律援助項目的實施夥伴。例如1998年,歐洲委員會和中國政府簽署了一項建立和啟動一個村民選舉地方官員的培訓中心。

然而,進入21世紀頭10年的中期,中國政府開始對這些合作項目踩剎車。倒退的原因至少有兩個。推翻了格魯吉亞和烏克蘭專制政權的“顏色革命”最明顯地促使中國開始對法治和民主項目進行內部調查。8結果是政府機構和與政府有關的組織受到越來越大的壓力,要他們中止與外國非政府組織合作的項目。與此同時,隨著中國越來越富有,中國官員不再需要像90年代中期那樣依靠外國政府和組織安排的“學習之旅”到海外學習法律和法律體繫了。而中國國內的法律專家也越來越精通法律。1997年至1998年,當美國和中國宣佈就法律改革進行合作的意向時,雙方都預見將開展專家、司法培訓項目和比較法律研究等方面的交流。但在後來的10年裡,中國政府變得高度懷疑這類外國支持的項目,與此同時,又感到已不再需要和外國夥伴就其法律改革和司法實踐進行合作。

對外國非政府組織來說,它們適應了中國改革前景不斷變化這一現實。1990年代後期,許多非政府組織尋求中國官方或半官方的夥伴支持他們的工作;21世紀頭10年的早期,中國的非政府組織以更具活力、比官僚機構更可靠的姿態出現。在此10年期間,這些組織激增和多樣化的發展,大大擴展了美國非政府組織與之結成夥伴關係的數量,促進中國的人權與法治。在這10年的中期,中國政府決定對政府機構施壓,以中止其與外國非政府組織的合作,這使外國非政府組織加快轉向與中國的非政府組織進行合作——實際上當時已有很多這種合作在進行中。

到了這10年的後期,中國官方仍高度懷疑外國資助的人權與法治項目。儘管美中兩國元首首次宣佈支持法律領域合作已經過去了12年、美國政府對這一領域的支持已經長達10年,中國政府對這些項目卻變得更加疑慮重重。從事法治和人權工作的外國和中國的非政府組織處於不確定的法律和政治環境。2010年中國外匯管理局頒佈了一項新規定。這一規定令人擔憂,將導致對接受外國非政府組織資助的中國非政府組織施行更為嚴格的審查。9中外非政府組織合作出現的這種轉向,始自中國安全機構總是把這種合作描繪為與中國政府的對抗,他們對法律和權利領域的中外合作項目過於敏感。

結論:“人權、法治”和“體制改革”

批評美國對華人權政策的人,擔心從對抗到合作的變化將會削弱美國改善中國人權狀況的能力。但是,在這10年的後期,很顯然,中國政府懼怕當其開放外國的民主、人權與法治合作項目時,這些項目會比討價還價時走得更遠。但事實表明,這些合作項目根本不是中國國家安全機構認為的那樣是所謂的“特洛伊”木馬,而在許多方面恰恰顯示了美國與中國的非政府組織能夠以符合中國人民利益的方式進行合作。美國的民主、人權與法治援助資金已經資助了提高對艾滋病毒感染者和艾滋病患者對自身權利的認識、促進利益相關方面參與制定地方一級環保政策的項目和許許多多其他的類似項目;開展了對農民工權利的教育。事實證明,這類活動增加改善了作為中國現政權的兩個主要目標——治理和穩定,並以更傳統的方式促進了中國的人權。1998年6月,克林頓總統在前往中國訪問前的那個星期裡接受了自由亞洲電台的採訪。他在採訪中談到這次訪問的目的,並解釋了為什麼要尋求美中關係的全方位合作。在人權方面,他說:

從結構的角度,我認為我們在法治方面推動已經存在的與中國的合作是很重要的。讓我來解釋為什麼。

如果你能讓像中國這樣的國家改變其法律制度,即使首先碰到的問題是商業性的,但它涉及保護商業權利和言論自由、並且孕育公民權的法律制度。從長遠來看,我希望看到我們能前進到這一步,即中國政府從一次又一次地重新評估釋放這個或那個政治異議人士,轉變到展開如何對待其人民的體制改革。我認為這應該是我們的長期目標。

這些事很多不會成為頭條新聞,但是它們會改變更多人的生活……實際上,我認為象徵意義是很重要的,但其重要性在於最終的結果。生活是否變得更好?長期而言,這個國家的發展方向是否更好?10

當克林頓離開中國的時候,他對中國民主改革的前景甚至更有信心。在香港舉行的結束訪華的記者會上,他在回答一位記者關於中國是否會出現民主制度的問題時說:“是的。對第二個問題的回答是肯定的。我相信能做到,我相信將會做到。”

中國政府在1990年代後期一度歡迎法律合作項目,但是到了21世紀頭10年的後期,他們開始把這些項目說成是“對抗性”的。比爾·克林頓關於民主中國的前景並未實現。但是,這一始於克林頓政府並在布什政府時期得以加速實施的從人權“對抗”到法治“合作”的政策轉變,有助於使美國的政策聚焦在中國的體制改革問題上,這對促進人權保障和良好治理至關重要,即使不是民主的話。正如克林頓總統在1998年指出的,不論我們叫它人權還是法治,我們真正所指的其實是“對待人民方式的體制變革”。美國所有改善中國人權和法治的努力,無論是在現在還是在將來,完全由中國人民和中國政府來決定什麼樣的體制改革是他們想要和願意尋求的。

註釋

1. 白宮新聞秘書辦公室,“總統談中國與國家利益的講話”,美國之音,1997年10月24日,參閱:http://clinton4.nara.gov/WH/New/html/19971024-3863.html^

2. 《克林頓捍衛與中國的“建設性接觸”》,《美國有線電視網》,1997年10月24日, http://www.cnn.com/ALLPOLITICS/1997/10/24/clinton.china/^

3. 中華人民共和國駐美利堅和眾國大使館,《中美聯合聲明》,1997年10月29日,http://www.china-embassy.org/chn/zmgx/zywj/zmlhsm/t705067.htm^

4. 美國白宮新聞辦公室,《麥克·麥卡利,國家安全顧問桑迪·伯格,國家經濟顧問吉恩·斯珀林新聞發佈會》,1998年6月27日,http://www.fas.org/news/china/1998/0627otr.html^

5. 帕爾·格維茨,《中美元首法治計劃》,《威廉瑪麗權利法案期刊》,2003年,第11卷,頁614-615, http://www.law.yale.edu/documents/pdf/US_CHINA_RULE_OF_LAW_INITIATIVE.pdf^

6. 美國2001年《對外業務、出口融資和相關項目撥款法》,公法106-249,第526款,《法律總匯》第114卷1900頁,段落1900A30-31(2000年)。 ^

7. 格維茨,《中美元首法治計劃》, 615頁。 ^

8. 參見慕亦仁,《如何處理民間組織—第一部分:YaleGlobal,2006年8月1日,http://yaleglobal.yale.edu/content/how-deal-ngos-%E2%80%93-part-i-china^

9. 中國人權,“中國人權簡報:收緊對外資支持中國公民社會團體的管制”,http://www.hrichina.org/public/contents/174774^

10. 美國克林頓總統接受自由亞洲電台的訪談,《M2 新聞聯播網》,1998年6月26日。 ^