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中國政府墮變為自利型政治集團

2009年10月27日

何清漣

中國經濟學者何清漣在文章中論述了當今中國社會所處的「難以克服的治理危機」。中國政府雖然通過自立法規剝奪財產和從土地及最成功行業徵取豐厚稅收等途徑,成功地建立了汲取中國的「經濟奇蹟」帶來的利益的超強能力,但同時中國政府也將人民對它的信任消耗殆盡。

中國有個特殊的紀年方法,即甲子紀年,一甲子即60年,而今年適逢中共建政60週年,中共正為自己開列長長的慶功清單,歡呼自己為中國人民立下了「不朽的功績」。

中共建政60年到底為中國人民帶來什麼?我想從中共的一個「革命口號」──「消滅一切階級和階級差別,實現人人平等」來考量,因為這個口號既是曾經 風靡世界的所謂「共產主義理想」,也是中國共產黨用來標示自身具有前所未有的政治正確性與道德高尚性的革命目標,更是中共建政全部合法性所在。

從1949年開始,中共執政的60年可以劃分為兩個階段:1949-1978年,這個階段充斥各種各樣的政治運動,從土地改革、鎮壓反革命、城市工 商業的社會主義改造(消滅私有經濟)、反右、大躍進、三年大饑荒,城市數千萬青年「上山下鄉」,直至文化大革命──這段時期,中共以暴力革命消滅了有產階 級,用政治暴力強制推行各種社會改造,建立以公有製為基礎的計劃經濟體制,有數千萬人在這30年內失去生命,數百萬個家庭家破人亡。

1976年毛澤東死後,中國面臨艱難困境。用中共自己的話來總結,當時中國的「國民經濟瀕臨崩潰邊緣」。這才有了鄧小平推行的經濟改革。由於中國政 府掌握國家資源的分配權力,其行使權力的過程又不受任何社會監督,這場改革最後演變成一場以權力市場化為手段,官僚集團大肆掠奪各種公共財產的過程。

中共執政60年完成了一個歷史輪迴:以暴力消滅有產階級始,以權力製造暴富階級終。社會結構依然是底層人民佔大多數的金字塔型社會結構,人民依然處 於無權狀態,官吏的貪污腐敗比60年前更上一個台階,社會總體失業率也並不比60年前有多大改善。唯一不同的是當年國民政府的專制由中共政府的極權體制取 代,高踞金字塔頂端的上層階級由當年中共猛力批判的蔣宋孔陳四大家族變成了今天的中共權力精英集團。

本文重點分析自1978年改革以來,中國的政治利益集團如何利用權力掠奪公共財產,將自己變成暴富階級這一過程。

海外投資圈與中國研究圈經常盛讚中國的「經濟奇蹟」,但完全忽視了中國的社會危機製造者與「經濟奇蹟」的推手竟然是同一主體,即中國政府。正是中國 政府通過資源分配並干預經濟活動,促成了中國經濟的高速增長。在沒有任何監督的情況下,政府對經濟活動的強力干預與參與,不可避免地使政府墮落成了一個自 我服務型的自利型政治集團。而這種自利化的蛻變過程,也就是中國政府掠奪民眾生存資源的過程與製造各種社會矛盾的過程。

從90年代開始,中國式國民財富的尋寶圖上赫然書寫著這幾個字:地產、金融、股市、礦產資源。它們是本輪國民財富增長的「四大金剛」。地產與礦產資源是不可再生的資源,這兩大資源由地方政府支配,是地方政府財政收入的主要來源1;金融、股市領域的財富增長,則與中央政府陸續將國有銀行推向股市轉嫁金融風險有直接關係。而中國社會矛盾的類型──農民反抗徵地、城市居民反抗拆遷、全國各地城鄉針對環境污染的社會抗爭、血汗工廠勞工的反抗等均與上述經濟增長方式有直接關係。

一、政府自利產生的掠奪性

在分析政府為自利而產生的掠奪性之前,先得介紹一下中國的國家汲取能力如何超強發展。所謂汲取能力主要指徵稅能力與抽取資源能力,此處先分析徵稅能 力。從1995年至2007年,中國的GDP總量由58,478.1億元增至246,619億元,13年間平均每年增長率為12.7%;全國財政收入則由 8,648.7億元增至59,304億元,平均每年增長率為17.4%;而政府財政收入增長幅度遠遠超過GDP增長幅度。再考慮到全國職工工資同時期年均 增長僅在11-12%之間,2遠遠低於政府財政收入的增速,足證中國國家汲取能力超強發展已經達到反常程度。

PULL: 而各級政府對資源的過度抽取,幾乎都以犧牲社會底層利益(主要是生存資源)為代價。

中國從1994年實行「分稅制」以來,建立了中央與地方兩大稅務體系,這種稅收體系構成了中央與地方政府不同的利益來源與不同的資源抽取方式。而各 級政府對資源的過度抽取,幾乎都以犧牲社會底層利益(主要是生存資源)為代價。從90年代後期開始,中國經濟增長依賴哪幾個領域,哪幾個領域的社會反抗就 非常激烈。根據中國政府公佈的統計數據,2005年中國社會科學院發表的《社會藍皮書》表明,從1993年到2003年間,中國「群體性事件」數量已由1 萬起增加到6萬起,參與人數也由約73萬增加到約307萬。32003年為58,000起,42004年為74,000起,52005年為8.7萬起。62006年超過9萬起,2008年高達10萬起。7

可以說,中國的公共政策塑造經濟增長的模式,其稅收制度決定了中央政府與地方政府財政汲取來源的不同,這兩者共同塑造了中國社會抗爭的類型。

第一類是圍繞土地,在城市裡是拆遷,在農村裡是徵地。國家的資源抽取能力過強,可以用中國政府對土地資源的過度抽取來說明,我曾在《國家角色的嬗變──政府行為的黑社會化》8一文中指出,近10餘年以來,國家對農村資源過度抽取而導致8000萬農民失去了家園,370萬城市居民因政府強制拆遷而失去了住房。9

如果再考慮到近10年以來中國地方財政對土地出讓金與房地產業稅收的依賴高達45%-60%這一事實,10可以說,中國的國家汲取能力是建立在剝奪農民的生存權利與城市居民的居住權利之上的。這意味著為了支撐國家的強大財力,中國民眾的付出已經踰越了生存底線。這是近年來社會抗爭非常慘烈且持久的原因。

第二類,環境污染使數量龐大的民眾陷於生存絕境而導致的抗爭。自1997年後,環境污染糾紛呈直線上升趨勢,每年上升的比例為25%,11與環境信訪的急劇增加並行的是官方所說的「環境污染糾紛」的凸現。2001~2005年全國發生污染糾紛分別為5.6萬、7.1萬、6.2萬、5.1萬和12.8萬件。122006年以來,高污染的PX項目在中國遍地開花,13各地反對高污染的PX項目在本地投產的事件此起彼伏。14

有些文章認為環境污染的主角只有地方政府,事實並非如此。從21世紀初期開始,中央政府為了「涵養稅源」,大力扶植壟斷型國有經濟寡頭。這些躋身納 稅500強之列的中央部屬重化工企業,既是中國經濟的支柱行業,也是環境污染的主角。中國國家環保總局曾對7,555個化工石化建設項目的佈局做過調查, 發現81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域。而這些石化建設項目,其中不少都屬於國家級項目。這種佈局減少了企業的排污成本,但卻非常危險,一 旦發生事故,對水體和環境的破壞是災難性的。15

第三類,是因為所在地官員貪污腐敗問題而造成的各種社會問題。其中有村財務問題,比如廣東太石村維權16;但更多的是與前兩類問題有關涉,比如村幹部貪污徵地補償款問題等等。這些問題往往糾結在一起,成為社會抗爭的爆發點。

PULL:中國立法原則強調國家利益(即黨的利益)至上,無視公民權。

上述情況表明,中國政府為汲取財力而不惜剝奪民眾的生存資源,這種自利行為不可避免帶有極強的掠奪性。

二、立法的高度自利性

中國政府在墮變為自利型集團的過程中,還將法律與政府法規變成為其自利行為服務的工具。中國立法的自利性,除了我在《「依法治國」為何未能促進中國人權進步?》17中 所談到的中國立法原則強調國家利益(即黨的利益)至上,無視公民權利這一根本性侷限之外,還體現在現行的立法過程中。由於相當一部分立法項目是由政府部門 直接組織起草的,因而在立法過程中追求自身利益最大化的傾向廣泛存在。田湘波在《中國立法體制現狀》一文中用「權力部門化、部門利益化、利益法規化」,對 中國立法體制特性做出了精確概括。該文用詳細的篇幅討論了中國立法過程中存在的種種問題,如借助立法增設機構,或借助立法向部門所屬企業或事業單位授權, 少數部門還熱衷於在法規起草過程中擴大部門職權,通過立法牟取私利,如擅自設置行政審批、罰款等,導致部門利益膨脹。造成這種狀況的原因,很大程度上在於 地方立法程序機制的缺失。由於中國現行政治體制事實上是以行政權力為中心,政府享有很大的立法權(1979年至1988年間由全國人大及其常委會制定的法 律中,70%是國務院提的法律議案),即使由「人大」直接立法,也往往是先由相關政府部門起草法案,而最後通過的法律、法規一般不會有根本性變化。這樣就 形成了「事實上的政府部門自己立法、自己執法和自己守法的奇特局面」。18

近年來,中國政府在墮變為自利型集團的過程中,還使法律與政府法規變成為它們種種自利行為服務的工具。

法律在中國近年的維權活動中所扮演的角色非常值得關注。例如,在近年來中國的維權活動當中,利益嚴重對立的雙方──即維權者與地方政府相關部門—— 都會聲稱自己的行為有法律依據。城市拆遷戶與農民會說自己是「依法維權」,而政府部門則會聲稱自己是依法徵地或者「依法拆遷」。如果仔細研究維權案例涉及 到的法律條文,應該說,利益受損的一方,即失地農民與城市拆遷戶所說的「依法」,其實只是《憲法》所賦予的名義權利,而這些權利的落實需要通過一些專門法 律、法規(包括法律、法規的「實施細則」)才能落到實處。

具有諷刺意味的是:正是這些專門的法律、法規在有力地支持各地政府侵害民眾利益的拆遷與徵地行動。這些年來在中國各地大規模發生的城市拆遷,地方當局至少有一部與土地住房權利有關的法律《中華人民共和國土地管理法》,19以及中央與地方兩級頒布的行政法規作為支持自身行動的法律依據──中央政府頒布的行政法規是:2001年由國務院頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》20;地方一級的則是各地方政府根據本地情況頒布實施的同名條例,如《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》等。21

PULL:具有諷刺意味的是:正是這些專門的法律、法規在有力地支持各地政府侵害民眾利益的拆遷與徵地行動。

為了表明城市拆遷是在「依法治國」的理念指導下的行政作為,各地政府可以自行頒發一些行政法規,為本地政府參與或支持的拆遷活動規定補償標準,比如四川省就曾頒布《四川省城市房屋拆遷補償評估管理辦法》22和《城市房屋拆遷估價指導意見》。23在 民主國家,法律制度已成為最普遍、最權威的社會關係調整手段。由國家現行法律確認和保障的法定權利,更是成為民主國家人權的主要存在形態。而中國「依法治 國」的結果竟然是中國人的人權(包括中國當局解釋的「生存權」在內)受到嚴重剝奪。最能說明中國當局立法自利性的例證是:中國《憲法》賦予民眾的權利,竟 然成為一些專門法律所要刻意剝奪的目標,如《國家安全法》、24《集會遊行示威法》、25《社會團體登記管理條例》、26《出版管理條例》27等專門法律,其所設條款無一不在張揚國家權力並限制剝奪公民權利,尤其是言論自由、集會自由與結社自由這些用來捍衛其它權利的基本權利。28

PULL: 「誹謗政府罪」,就是地方政府官員用來懲罰在網絡上發帖批評政府失職行為的一項並未見之於法律明文的罪名。

這種政府出於自利目的之立法,所謂法律、法規的「公正性」就根本不是中國立法要考慮的內容與目的,而這種一黨壟斷之下的立法、司法與行政這種三權合一的體制其實只是為政府實現自利性目的從制度上提供了方便。

更能說明政府自利性的是司法中對政府官員的偏袒。近年來,屢屢出現的所謂「誹謗政府罪」,就是地方政府官員用來懲罰在網絡上發帖批評政府失職行為的 一項並未見之於法律明文的罪名。如四川遂寧市蓬溪縣青年鄧永固在網上用真名發佈帖子,稱「高昇鄉在退耕還林中存在違紀、違法行為」,並稱遂寧市、蓬溪縣及 縣林業局有關領導是「敗類」,因而被當地司法部門以「誹謗政府罪」刑拘。29

三、維繫利益紐帶的官員選拔機制:買官賣官

觀察一國政治狀況的最佳切入點,莫過於該國的官員任免制度。從這個角度來觀察中國,倒是可以發現中國在政治學研究領域的「獨特貢獻」,為這個領域的 學術研究提供了一個罕見的腐敗樣板,即權力授受過程中的官位買賣。為了保證自利型集團的衍生與官員自利目標的實現,中國政治權力的授受過程已經墮落為金錢 買賣交易,即買官賣官。王明高主持的《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》的研究報告於2006年完成,其中有一節專門分析了中國的「買官賣官」現象。王明 高在分析大量事例的基礎上,指出買官賣官共有越級買賣、合法買賣、公開買賣、批發買賣等四種方式。30

至今為止,中國高層政治職位的權力授受過程還是不宣之秘,中國媒體揭露的所謂「跑官賣官」絕大多數隻是發生於縣市兩級權力授受過程當中,偶而有一兩 位副省職官員牽涉其中。雖然高層官員子女繼承權力以及高層官員的權力授受過程在中國至今還是不宣之秘,人們只能知道少數高官的太子黨身份,如習近平(中共 元老習仲勳之子)、薄熙來(中共元老薄一波之子)、陳元(中共元老陳雲之子)、王歧山(中共前國務院副總理姚依林女婿)等,但中下層官員的權力授受過程中 所發生的買官賣官現象卻有大量事實可尋。早在1997年海南省東方市市委書記戚火貴腐敗案31案發時,「買官賣官」這根中國政治的巨大骨刺就已經被挑出來擺在中國人面前,而時過10年,中國當局並未採取任何積極措施消除這根骨刺,反而縱容其成為官場普遍奉行的「潛規則」,導致中國的腐敗滲入政治源頭。

PULL:為了保證自利型集團的衍生與官員自利目標的實現,中國政治權力的授受過程已經墮落為金錢買賣交易,即買官賣官。

權力授受過程關係到官員隊伍的素質與政治道德,是一個國家遴選政治精英的重要機制。買官賣官這一非正式選拔機制的形成,說明權力授受已經成為官員集 團的重要自利手段。一旦買官賣官這一利益鏈條將各級官員結成了一個個利益共同體,在上下級官員之間形成了一種政治保護關係,這個利益集團就不可能認真履行 政府的公共職能,貪污腐敗以自肥就成了這個利益集團存在的目的。而盤根錯節的利益關係,也使得清查貪腐異常困難。目前中國許多腐敗行跡敗露者儘管只是小官 小吏,比如村支書、鄉長、鄉黨委書記或者中、小國有企業負責人之類,但無論舉報者怎樣不辭勞苦上告,貪腐者照樣能夠逍遙法外,原因就在於官員之間存在一根 緊密的利益鏈條。

四、自我服務型的社會分配政策與福利政策

中國的社會分配不公已經達到非常驚人的程度,從判斷分配不平等程度的指標基尼係數看,從2003年至2006年,中國的基尼係數就一直在0.458-0.47之間徘徊,2007年攀升至0.48。32基尼係數超過0.48,則意味著中國80%的人口之收入在全民收入中的比重會下降到50%。33根據世界銀行《世界發展報告2006》(World Development Report 2006 Equity and Development) 提供的127個國家近年來收入分配不平等狀況的指標表明,基尼係數低於中國的國家有94個,高於中國的國家只有29個,其中27個是拉丁美洲和非洲國家, 亞洲只有馬來西亞和菲律賓兩個國家高於中國。這種狀況說明,中國的基尼係數高於所有發達國家和大多數發展中國家,也高於中國的歷史高點。

中國經濟奇蹟所創造的財富究竟都流到哪些人的口袋裡去了?中國國務院研究室、中央黨校研究室、中宣部研究室、中國社科院等部門一份秘而不宣的聯合調 查報告揭示了真相:截至2008年3月底,中國內地私人擁有財產(不包括在境外、外國的財產)超過1億元以上的有3,220人,其中有2,932人是高幹 子女。34到2009年,中國富豪數量超過英國,居世界第四(前三位分別是美國、德國、日本),35由此可見中國權力市場化的能量究竟有多大。

PULL:中國經濟奇蹟所創造的財富究竟都流到哪些人的口袋裡去了?

一個政府一旦墮落成一個自利型政治集團,其結果必然是放棄承擔社會公共責任。以此標準考察中國政府行為,就不難理解近年來中國政府陸續推出的社會福 利政策與工資政策,幾乎全部向這個政治利益集團傾斜。在工資增長速度遠遠落後於GDP增長速度的同時,公職人員的工資出現剛性增長。改革開放後,尤其是 1985年以後,國家曾對機關和事業單位工作人員的工資制度進行過8次調整及改革,自2001年以來給公職人員加薪的次數共計3次,加薪部分主要是職務工 資和基礎工資,每次增幅都不低於15%。36約7,000萬公務員及財政供養人員消耗國家財政收入的58%左右。37以 2007年為例,國家財政收入佔GDP總量的24%,財政供養人口消耗的錢佔財政收入的58%,就相當於消耗中國GDP總量的13.92%。可以說,這是 世界上最昂貴的一個政府。如果將非貨幣收入如住房及各種單位福利都計算在內,各地公務員收入都遠遠高於當地中等水平。更何況,公職群體還得到社會保障體制 全方位覆蓋,再加上職務的含金量高(有灰色收入),工作穩定等等,公務員成為中國時下最熱門的職業。

至今在中國享有制度保證的養老、醫療等社會福利群體主要是干部群體。比如醫療衛生資源就向幹部群體過度傾斜,這種傾斜的具體表現就是中國醫療保險體 制有一個世界上獨一無二的「分級制度」。所謂「分級制度」,就是對參加醫療保險的人群,按照他們的政治地位、社會地位劃分等級,級別越高的,得到的醫療服 務質量越高,藥品供應也越好。這一傾斜在毛時代就有,改革以後延續下來,醫療體制改革以後仍舊如此。38中國政府投入的醫療費用中,80%是為850萬以高級黨政幹部為主的群體服務的。39

與公務員不斷大幅度加薪形成強烈對比的是,數量龐大的底層勞動者群體的工資增長緩慢,甚至未增長。40與權貴們的巨富相比,大多數民眾依舊處於貧窮狀態且無任何社會福利。迄今為止,中國到底有多少貧困人口還是個有爭議的問題。目前,中國農村貧困線設定為每人每年683元人民幣(約為80美元),41按此估算,中國官方認為貧困人口約為8,000萬左右。42按照世界銀行2007年11月調整後的標準,中國生活在世界銀行設定的日均1美元貧困線以下的人數,實際上應為3億。43特 別需要指出的是,構成社會保障體系的幾大社會福利如醫療、養老、失業等保險幾乎與這一龐大的社會底層無緣。可以說,勞動力供給極度傾斜,是中國勞動者面臨 的特殊困境;但如果他們能夠獲得政治制度保障的權利,尤其是自由結社、示威遊行、言論自由等能夠保障權利的權利,中國的勞工群體決不至於墮入目前這種悲慘 境地。

結語

中國政府墮變成一個自我服務型的自利型政治集團,終於使民眾喪失了對政府的信任,胡錦濤努力粉飾的「和諧社會」是如此脆弱不堪,一則傳聞往往會導致 一場大的社會騷亂,比如2009年7月5日新疆烏魯木齊那場死傷慘重的維漢民族衝突,該事件起因是4,000公里之外的廣東韶關發生了一場由「謠言」引發 的維漢衝突。44不少群體性事件的發生過程中,都出現同類現象:人們不相信官方對事件起因的任何解釋,而寧可相信官方指稱的「謠言」,例如2009年7月18日河南杞縣鈷洩漏傳聞引發該縣80萬人大逃亡,無論官方如何派員勸阻,民眾仍然不相信。45

如2008年7月發生的楊佳殺警案、462009年5月的鄧玉嬌殺官案,47均呈現如此特點,這表明政府公信力已喪失殆盡。

政治信任通常是指一國民眾對政府行為(或政治系統的運作)將產生與他們期待相一致的結果的信心。政治信任的內涵具有不同層次:第一個層次指民眾對待 整個政治共同體──即民眾所屬國家的態度;第二個層次指公民對待政治制度、政府機構的態度;第三個層次指公民對作為個體的政治家如領袖人物的判斷和態度。 政治信任的多層次性,決定了這種政治信任既可以與特定的政治制度相聯繫,也可與某一領袖人物相聯繫,還可能與特定的政權相關聯。現階段中國民眾對政府的政 治信任度下降,既反映了民眾對政府行為與現任政治領導的嚴重不滿,還蘊涵著對政治制度的不滿。近年來,中國社會陷入一種難以克服的治理危機,其根源就在於 政府已經墮變為一個自我服務型的自利型政治集團。

Endnotes

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37. 「公務員工資改革調查:三大爭議阻礙調薪,」《財經時報》,2006年06月19日,http://gov.ce.cn/home/ssgc/200606/19/t20060619_7419827.shtml;「國家發改委:多數縣域仍以『吃飯財政』為主,」《農民日報》,2008年4月3日,http://www.ce.cn/cysc/agriculture/gdxw/200804/03/t20080403_15049393.shtml^

38. 《關於對離休老幹部和黨內外知名人士、專家擴大醫療照顧的報告》及《中央、國家機關在京單位離休老幹部(2)》,中共中央組織部、衛生部通過,1982年7月19日發佈及實施,http://law.lawtime.cn/d658348663442.html^

39. 周凱,「中國八成政府投入的醫療費是為各級黨政幹部服務,」《中國青年報》,2006年9月19日,http://politics.people.com.cn/GB/1026/4831144.html^

40. 詳細數據請參見:何清漣,「『世界工廠』中的勞工現狀,」《當代中國研究》[美],2008年,第1期,http://www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=080202&total=101^

41. 王磊,「我國農村貧困人口存在較大程度低估,」 《中國青年報》,2007年9月26日,http://zqb.cyol.com/content/2007-09/26/content_1908361.htm^

42. Albert Keidel,「The Limits of a Smaller, Poorer China,」《財經時報》,2007年11月13日,http://us.ft.com/ftgateway/superpage.ft?news_id=fto111320071500163337^

43. Shai Oster and Jason Dean,「胡錦濤表示要嚴懲新疆事件骨幹分子,」《華爾街日報》,2009年7月10日,http://cn.wsj.com/gb/20090710/chw082104.asp^

44. 「擔心洩漏鈷60輻射影響,河南80萬人大逃命,」《星洲日報》,2009年7月18日,http://dailynews.sina.com/gb/news/int/sinchewdaily/20090718/2329487500.html^

45. 「殺人者楊佳青春檔案,」《南方週末》,http://news.163.com/08/1126/12/4RM5T1GE00011SM9.html^

46. 龍志,「鄧玉嬌案案外風雲全紀錄,」《南方都市報》,2009年6月17日,http://cache.daqi.com/view/2609582.html^

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