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中國人權發表對上海合作組織的白皮書:在反恐的旗號下犧牲人權

2011年03月30日

近年來,上海合作組織(以下簡稱“上合組織”)作為全球反恐和建立和平與安全的夥伴日益受到國際社會的重視。該組織是由中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦6個人權紀錄很差的國家組成的區域性組織。

2011年3月30日,中國人權發表題為《反恐與人權:上海合作組織的影響》的白皮書。中國人權認為,上合組織的反恐政策和實施損害了國際反恐框架的有效性和完整性,使上合組織的成員國可以通過損害國際人權準則的鎮壓措施,把自己的人民當作打擊對象。

上合組織成立於2001年6月,旨在加強中亞地區的安全與經濟合作。該組織將反對恐怖主義作為其首要優先考慮之一。上合組織日益增長的吸引力,可以從以下聯合國秘書長潘基文和美國負責南亞和中亞事務的助理國務卿的聲明中清楚地看出:

 “聯合國和上海合作組織共享有關和平、安全、發展和人權的相同原則和目標,並且共享聯合國所有的重要原則。當我們在解決地區和全球挑戰中,尤其是當我們在國際反恐怖主義、極端主義,以及藥物走私、有組織跨國界犯罪的鬥爭中,同所有會員國和區域性組織進行合作的時候,這一夥伴關係將給聯合國增添額外的動力和能力。我們還將在發展支柱的重大項目中進行合作。”

——聯合國秘書長 潘基文
塔什干,烏茲別克斯坦,2010年4月5日

“在中亞,上海合作組織尋求支持在中國、俄羅斯和中亞之間進行安全、經濟與文化合作。在支持上合組織的努力中,我們看到美中兩國在諸如反毒、反恐等具有共同利益的領域內展開更廣泛對話的的潛力……我們認為上合組織是一個討論如何改善該地區穩定與繁榮的良好平台。”

——美國助理國務卿 羅伯特•佈雷克
北京,中國,2011年3月18日

由於上合組織中的兩個成員國是聯合國安理會常任理事國,以及該組織正在擴大與聯合國和各國政府在反恐鬥爭中的合作,從而該組織在形成國際反恐政策、做法和標準方面扮演著重要角色。

與此同時,上合組織本身的政策和做法在很大程度上從未受到過國際社會的質疑,儘管上合組織在損害國際社會為確保反恐策略中保障人權所做的努力,如“聯合國全球反恐戰略”。

中國人權白皮書中指出了上合組織的反恐政策對人權保障形成的挑戰,包括:

  • 不遵守聯合國的準則。上合組織在確立了打擊“三股惡勢力”原則後,其反恐框架把被指稱的極端主義、分裂主義等同於恐怖主義行動。過於寬泛的被打擊行為和存在問題的恐怖主義定義,使上合組織成員國可以將合法的政治和宗教信仰表達歸為犯罪行為。
  • 違反受國際法保護的個體人權。比如,合作監視、共享數據庫和黑名單、保證引渡和拒絕庇護,以及建立種族和宗教檔案等做法,違反隱私權、不歧視和不驅回原則、對尋求庇護者的保護,以及正當程序保障。
  • 對國際反恐框架的負面影響。上合組織一直積極地有意將其反恐框架內打擊“三股惡勢力”的原則引入聯合國的反恐框架及其它國際論壇內。而聯合國和其它實體均加以贊同,並對上合組織的政策和做法不予嚴格審議,儘管在聯合國全球反恐戰略中聲稱確保“尊重所有人的人權和實行法治作為反恐鬥爭的根基”的原則。

白皮書認為,國際社會一直不向上合組織這樣的區域性框架實行問責,損害了國際人權體系,損害了對法治、和平與安全的推動。

白皮書還提供了一系列針對上合組織及其成員國,以及聯合國機構的具體政策和做法的建議。

白皮書在附件中還提供了一份內容豐富的參考資料彙編,包括上合組織規範文件、中國公安部文件、上合組織成員國間的引渡、強迫返回和軍事合作等信息,以及上合組織成員國的人權紀錄。這一彙編還包括了對一些原來僅有中文或俄文的重要文件的英文翻譯。

新聞稿後附有中國人權白皮書的概述和建議。白皮書全文將刊登在中國人權主網站上,並有印刷版和光碟版。


摘自中國人權白皮書:

《反對恐怖主義與人權:上海合作組織的影響》

2011年3月

一、概述

縱觀世界,恐怖主義繼續對和平、安全與穩定構成主要威脅。自2001年9月11日以來,強化的反對恐怖主義辯論和各國、多邊和地區組織為反恐所採取的措施,對保障國際人權和基本自由構成了複雜挑戰的趨勢。目前規範的國際框架和共識,都明確承認尊重人權不僅是各國的法律和道義責任,而且是實行持續、有效反恐策略必不可少的柱石。但是,與反恐措施有關或因反恐措施導致的人權侵犯仍在不斷發生,如,特別引渡、秘密拘留、酷刑以及其它不人道待遇和被“絕對法”的規範所禁止的侵權行為;與此同時,國際社會也出現了對這些違反人權措施的反彈。

在這一國際反恐框架內,區域性組織在促進國際和平與安全中的作用,因被認為擁有地方經驗和專業知識而被給予特別承認並賦予合法性。這份白皮書研究了這類區域性組織之一的上海合作組織(以下簡稱“上合組織”)自2001年以來的運作情況。該組織由中華人民共和國(以下簡稱“中國”)、俄羅斯聯邦共和國(以下簡稱“俄羅斯”)、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦六國組成,總人口約15億。作為一個政府間區域性組織,上合組織的宗旨是加強成員國的共同安全與合作,以尊重主權、不干涉內政和領土完整為其核心原則。上合組織促進了其成員國間在經濟和文化交流、健康計劃等各領域的合作,然而,本白皮書的重點是在上合組織的安全和反恐措施框架上,以及中國在這一框架中所起到的關鍵作用;同時指出因上合組織的結構、政策和實踐而導致的人權問題;並分析上合組織對國際人權準則以及對國際反恐框架所產生的影響。

作為一個擁有聯合國觀察員地位、其兩個成員國又是聯合國安理會常任理事國的區域組織(安理會是專門處理國際和平與安全的最重要的聯合國機構),上合組織在當前國際反恐政策辯論的過程和國際反恐實踐和規範的發展中,都起著重要作用。通過與擁有該組織觀察員地位的印度、伊朗、蒙古和巴基斯坦,以及該組織對話夥伴白俄羅斯和斯里蘭卡的交往,通過該組織同聯合國正在擴大的雙邊關係,包括雙方在反恐鬥爭中的合作,上合組織的影響力已經超越其成員國的疆土。基於這樣的假設,即區域和次區域性組織更瞭解許多區域性衝突的根源,“區域性問題必須通過區域性舉措予以應對”1,上合組織的政策和實踐在有關國際反恐辯論中已經獲得了聯合國重要機構和官員不加批評的自由通行證。事實上,近年來上合組織與聯合國之間的合作在該組織的人權問題未獲嚴重關注的情況下而迅速擴大。

過去十年中,上合組織還以在歐亞地區建立共識的替代機制的面目出現在國際舞台上。由於上合組織已囊括了世界四分之一人口,其成員還會繼續增加,因此上合組織被媒體和各國政府談及的範圍,從評估其是否在地緣政治上構成對北大西洋公約組織(北約)的“抗衡”、是否將約束美國對中亞介入,到該組織是否為未來提供了新的世界秩序。但是,這個有關地緣政治的辯論卻忽略了上合組織對其核心選民,即該組織成員國的公民,以及對國際人權體系產生的巨大影響。

白皮書從各方面分析了上合組織對國際社會在反恐中確保人權的努力構成的重大挑戰,其中包括“聯合國全球反恐戰略”。上合組織這些存在著問題的政策和做法包括:

  • 在適用於成員國的“反恐”義務中,被打擊行為的範圍過寬,而這一範圍正是根據中國政府推行的打擊“三股惡勢力”原則制定的。“三股惡勢力”指恐怖主義、分裂主義和極端主義。在上合組織框架內,每股邪惡勢力的犯罪嚴重程度相同。從中國政府把合法行使宗教、種族、文化和其它權利定性為分裂主義或極端主義的記錄來看,尤其是在西藏自治區和新疆自治區,其堅持打擊“三股惡勢力”的原則存在著嚴重問題。
  • 對恐怖主義定義過於寬泛,嚴重依據意識形態,而不是充分體現國際社會公認的構成恐怖主義的要件,包括意圖、目的和攻擊行動。上合組織對此的定義,以及打擊“三股惡勢力”的原則,引出了有關遵守合法性原則的問題。聯合國重要機構和官員,包括聯合國秘書長在內,不加批評地接受和引用這一寬泛的定義,而這一定義對“聯合國全球反恐戰略”2,尤其是對該戰略的“第四大支柱”——確保尊重人權和實行法治作為反恐鬥爭的根基——可能造成的損害,引起了對人權問題的進一步關注。
  • 損害國際正當程序、不歧視保障和隱私權的情報活動,包括合作監視、共享數據庫、黑名單,所有這些都是通過上合組織地區反恐怖機構(下稱“地區反恐機構”)在缺乏透明度、重要的保護措施和問責機制的情況下協調進行的。
  • 確保成員國之間對被通緝個人的引渡或“返回”,在許多案件中違反了國際法原則之一的“不驅回”義務,並在沒有正當程序保障的情況下完全拒絕庇護。
  • 軍事和執法合作,包括擴大該地區軍事化的趨勢,向成員國的蓄意打擊的群體——所謂的“問題”人群——傳遞一個令人不寒而慄的信息,並通過武力威脅強化對國內的控制。

儘管存在嚴重的人權問題,上合組織在國際上的吸引力卻是毋庸置疑的。這種吸引力最主要是因為上合組織實行“來者不拒”的政策:即不干涉內政;成員國的穩定高於一切——不管其政權通常使用高壓手段;及其面對全球經濟危機時調動資源對付世界最棘手的熱點問題(如阿富汗)的超強能力。目前,有影響力的國家印度、伊朗和巴基斯坦都有興趣成為該組織的正式成員。各國政府和國際組織已經要求上合組織協助他們解決能源、金融危機、軍事基地和對話,和對藥物輸送、武器調動以及阿富汗和中亞國家境內恐怖主義分子行動的控制等問題。與此同時,這些國家和國際組織卻沒有對這種交往的長期影響作出嚴格的評估,也沒有對上合組織本身或其成員國的人權問題提出挑戰。

上合組織成員國在這一區域框架的保護下,有意抓住這個機遇,在國際舞台上推動各自的議程。這樣做可以轉移國際人權監督機構對其嚴重的人權問題進行嚴格調查,從而避免對此承擔責任。這些問題包括對行使基本人權和自由的民眾進行打壓和迫害,以及體制性問題,如酷刑、不人道監獄條件、法外拘留、腐敗、缺乏獨立司法制度和有效的援助途徑、對少數民族和弱勢群體的歧視並把他們當作打擊對象,以及拐賣和暴力對待婦女和兒童。

白皮書認為,國際社會,尤其是聯合國,在深化和擴大與上合組織交往時,必須立即解決由上合組織各成員國和上合組織的共同框架、政策和實踐所造成的人權危機。上合組織以中國打擊“三股惡勢力”原則為模式而形成的反恐策略,強調領土完整、不干涉內政和社會穩定等原則,是以國家、地區乃至全球人權為代價,來支持專制政權的。上合組織這樣的區域性組織一直不被問責,也損害了國際體系在反恐以及推動法治、和平與安全方面的有效性和完整性。

為促使區域及國際框架更加有效和履行問責制,白皮書提供了建設性的意見,針對聯合國機構、民間組織,以及上合組織及其成員國,提出了一系列明確而具體的政策和運作建議。為了促進上合組織在其結構、政策和運作上更大的透明度,白皮書還在附錄部分提供了一份包括大量主要文件和資料的彙編中國人權希望,這一包含了上合組織的規範性文件、公開發表的有關該組織活動的信息,以及從國際人權法角度對這些材料進行分析的彙編,能夠作為一種資源,為在上合組織內建立真正的問責制,為促進上合組織與國際社會間更富建設性的交往,對推動該地區乃至全世界的基本人權與自由做出貢獻。

二、建議

各種國際的、國家的和多邊的組織或實體,在應對像上合組織這樣的區域性組織在國際反恐框架中的影響力,以及把促進人權作為重要支柱而進行有效和可持續反恐策略等方面,能發揮重大作用。為了有助於發展一個更為一致、有效和可持續的反恐策略,以及促進人權這一重要支柱這些正在取得的國際進展,中國人權謹提出以下建議:

對聯合國機構,包括聯合國大會、安全理事會,以及人權條約機構,相關程序和其它各種機制:

  • 安理會及其下屬反恐機構應鼓勵和審查像上合組織這樣的區域性反恐框架在實施結構性改革和聯合國反恐機構已採納的人權保障方面的進展情況。這樣的保障包括整合獨立的監督機制人權辦公室在制定恐怖分子名單時採取的保護措施,包括為保證名單的準確性而進行的定期審查。
  • 根據安理會1373號決議的要求,應加強對安理會和反恐機構的報告,具體包括:
    • 及時報告有關上合組織成員國對聯合國各人權條約機構所提建議的執行情況(包括反酷刑委員會、消除種族歧視委員會、經濟、社會和文化權利委員會,以及人權委員會),包括對人權機制和反恐行動中促進和保障人權和基本自由的特別報告員(下稱“反恐特別報告員”)所提問題和所做調查的回應;還應及時報告包括人權理事會普遍定期審議時報告國對已接受建議的執行進展情況;
    • 提供為促進遵守反恐特別報告員努力推動的最佳做法,尤其是為加強保護隱私權的有關記錄,其中包括:確保蒐集資料準確性的保障措施;通知被蒐集資料的個人,並給他們以複查的機會;對資料發掘過程的適當限制。
  • 聯合國機構和官員在辯論中引用上合組織打擊“三股惡勢力” 的提法時,應對該提法可能造成的政策衝突、對國際反恐框架帶來的負面影響予以更大關注。
  • 擴大發展聯合國——上合組織的合作模式時,應確保包括技術協助和能力建設在內的任何合作都有利於促進和保障國際人權。任何模式都應包括人權基本準則、指標、透明的監督機制,以及就高科技、人權和反恐之間的相互關係所做的專家諮詢
  • 聯合國監督機構和機制應就相互交叉的任務展開交流和討論,以鼓勵中國和其它上合組織成員國執行有關條約機構提出的建議,包括對拘留、正當程序(包括聘請法律顧問的權利)、酷刑及其它侵權行為所做的建議。聯合國機構應該密切監督每一個上合組織成員國遵守國際人權義務的情況,因為區域性框架作為一個整體,其進展不可能超過其成員國進展的總和。
  • 聯合國人權監督機構與機制,同聯合國難民事務高級專員,應研究區域性合作和引渡、遣返及失蹤等動向之間的關係,並對有關緊急案件展開調查,進行跟蹤。緊急案件包括:
    • 2009年12月從柬埔寨遣返中國的維吾爾族人士的狀況;
    • 2008年向反酷刑委員會遞交的西藏人案件
  • 反恐特別報告員應啟動與上合組織的對話,並要求訪問上合組織設在北京的秘書處總部和設在烏茲別克斯坦首都塔什干的地區反恐機構總部。訪問應包括會見上合組織秘書長穆拉特別克•伊馬納利耶夫和地區反恐機構執委會主任詹尼斯別克•朱曼別科夫。雖然現任特別報告員任期將於2011年7月結束,但應該有一個為接任者就同樣的會晤提供的一個過渡基礎。迄今為止,反恐特別報告員與上合組織成員國之間的交換意見,也為非正式的溝通和通報可能進行的國別訪問的初步討論,提供了有益的基礎。

對上合組織及其成員國:

  • 上合組織成員國應採取步驟,將反恐特別報告員建議的十項反恐最佳做法3 具體落實到上合組織的框架中去。應首先採取的步驟包括限制基於打擊“三股惡勢力”而制定的規範結構,以及重新界定上合組織有關恐怖主義的定義。
  • 上合組織成員國應採取步驟,將反恐特別報告員建議的有關情報合作的最佳做法4 結合到上合組織的框架和地區反恐機構的運作中去,包括進行以下改革:
  •  
    • 地區反恐機構內的情報共享應有明確的國家法律作為根據,法律應指明對情報交換所設的各種限制參數;情報共享應由有關各方就資料使用和遵守人權準則等內容,以書面協議形式進一步詳細列出。(做法31)
    • 國家法律應規定情報共享的授權程序。與外國實體的情報共享須經過國家行政當局的批准。(做法32)
    • 任何情報共享都應該是必要的,應該事先評估對方的人權和資料保護記錄,及其所受到的法律保障和控制,因為“從一外國實體收到的情報可能是以違反國際人權法的方式獲得的”。 (做法33)
    • 在共享具體個人資料前,也應評估對有關個人的影響——當這種共享會導致對有關個人權利的侵犯時,則應明確加以禁止。所有外發的資料均應審查其準確性和相關性,以避免傳播有瑕疵的資料,並應根據書面協議進行交換。(做法33)
  • 上合組織應把引渡、正當程序和機制的保障措施結合在一起,以提高上合組織合作的問責制與透明度,包括制定有關審核程序處理尋求庇護者的申請和成員國引渡請求的明確法規。
  • 上合組織應制定透明的人權原則,應對成員國和上合組織本身的執行情況進行定期、獨立的評估。這些原則應能反映各成員國的國際人權義務的各個方面,以及上合組織成員國合作的具體領域。這些人權評估應被包括在上合組織成員國根據聯合國安理會和其它機構的要求所作的報告中。
  • 上合組織成員國應採取具體措施以解決成員國內部的社會衝突和不穩定的根源,並對此作出報告,以便:
    • 促進族群間更好地理解、尊重和容忍
    • 解決嚴重的體制性的不平等,包括在獲得醫療保健、教育、就業和住房等方面的不平等;
    • 促進尊重和保障基本權利和自由——包括言論、獲取信息、宗教和文化表達的自由,以及尊重不同的語言、文化和歷史——以利有效地發現和分析問題,並產生解決的方案。
  • 上合組織應促進各成員國遵守其人權義務,這些義務涉及聯合國條約機構和特別程序所記錄和報告的有關上合組織成員國的案件和問題,以及安理會在審查上合組織成員國提交的報告過程中所提出的問題。

1. U.N. Office of the Spokesperson for the Secretary-General, “Secretary-General's press conference before leaving Uzbekistan,” April 5, 2010, http://www.un.org/apps/sg/offthecuff.asp?nid=1414. ^

2. For more information on the UN Global Counter-Terrorism Strategy, see U.N. Department of Public Information, “UN Action to Counter Terrorism: Background Note – United Nations Global Counter-Terrorism Strategy,” U.N. Doc. DPI/2439B/Rev. 4, March 2009, http://www.un.org/terrorism/pdfs/CT_Background_March_2009_terrorism2.pdf. ^

3. See U.N. Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism: Ten areas of best practices in countering terrorism,” U.N. Doc. A/HRC/16/51 (2010) (Special Rapporteur, Martin Scheinin). ^

4. See U.N. Human Rights Council, “Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism: Compilation of good practices on legal and institutional frameworks and measures that ensure respect for human rights by intelligence agencies while countering terrorism, including on their oversight,” U.N. Doc. A/HRC/14/46 (May 17, 2010) (Special Rapporteur, Martin Scheinin). ^

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