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聯合國食物權問題特別報告員奧利維爾·德舒特就其訪問中國(2010年12月15日至23日)所撰寫的初步說明

2011年07月18日

一.  導言

1. 食物權問題特別報告員奧利維爾·德舒特應中國政府的邀請,於2010年12月15日至23日對中國進行了正式訪問。訪問行程包括在北京參加會議以及對通州區、昌平區和山東省的濟南和萊蕪地區進行實地考察。

2. 特別報告員衷心感謝中國政府給予高度合作,令他受益匪淺,並且特別感謝中國常駐聯合國日內瓦辦事處代表團和外交部在安排此次訪問中表現出的專業素養和敬業精神。他還要感謝在訪問期間見到的全體人員,包括外交部、農業部、國家糧食局、國土資源部、環境保護部、人力資源和社會保障部、國家質量監督檢驗檢疫總局的高級別代表和專家以及各研究機構、民間組織和國際機構的代表。

3. 特別報告員在本說明中陳述了此次訪問期間所探討的主要問題。他以適足食物權的主要內容為框架,評述了中國為實現適足食物權所做的努力及面臨的障礙。增加糧食供應固然重要,但並不足以確保實現食物權。還需要針對仍然存在糧食安全問題的地區和人口實行各項政策,以解決糧食獲得問題。從適足性這一角度看,則要求適當關注食物權的營養方面。而且糧食體系必須具備可持續性:不應為滿足一時之需而犧牲國家應對未來需求的能力。

二.糧食供應

4.中國在提高農業生產水平方面取得了顯著進展。國內糧食供應水平已由1960年代初的人均每日1,500卡路里增加至2000年的人均每日3,000 卡路里。1 中國有13億人口,1億2,170萬公頃耕地,其人口占世界總人口的 21%,但是耕地面積僅佔世界耕地總面積的 8.5%,蓄水量只佔世界總蓄水量的6.5%。然而,由於農業產量顯著提高,自2005年以來,中國已由糧食受援國變為糧食援助國。隨著近年來持續豐收(2009年糧食產量為5億3,080萬噸,與2004年相比增長了約13.1%,2010年糧食產量為5億4,600萬噸),中國已實現了95%以上的糧食自給率。據估計,中國的糧食儲備也已兩倍於聯合國糧農組織所建議的17%的安全水平。

5.這一成就證明小規模農業潛力巨大,若使其得到有效支持,並鼓勵農民組織起來,在購買小型機械和農產品加工、運輸及營銷方面實現一定的規模經濟,小規模農業的產量將十分可觀。實際上,中國農產量的提高應主要歸功於戶均耕地僅有0.65 公頃的約2億小農戶。成功的最重要因素是實行了保障主要糧食品種最低收購價格的制度、農業投入品補貼和促進資源由工業流向農業。

6.由於每戶分得的土地極少,訂單農業也可以發揮作用,而且正在中國一些省份的農村中迅速推廣。訂單農業可以幫助小農戶增加收入,也許特別適合中國農村由小農戶組成集體的特點,因為這種集體組織模式可以使他們在與收購方談判時處於更加有利的地位。特別報告員在訪華期間親眼見證了訂單農業為山東省的農戶帶來的好處。但是,其他農業欠發達的省份並不一定可以照搬山東省的經驗,而且當然不應該認為可以用訂單農業來取代支持生產可滿足當地消費需求的糧食作物的政策。然而,在適合發展訂單農業的地方,政府可以通過以下方式支持訂單農業:例如,調解收購方和農民之間的衝突;配合收購方的技術支持提供延伸性服務;確保法律框架能夠防止收購方濫用權力,以保護農民利益。政府還可以鼓勵每個集體保留一定比例的耕地專門生產糧食作物,以確保農民不會過度依賴為收購方生產的農作物的價格變化,並降低偶爾的歉收所帶來的風險。最後,政府可以鼓勵農戶加入訂單農業計劃,組成聯合體,向價值鏈上游邁進。

7.除了增產方面取得的成功,中國經濟與社會在過去二三十年間發生的重大變遷以及土地退化和氣候變化造成的威脅,都帶來了各自的挑戰。

8.工業化和城鎮化增加了對農田的壓力。自1997年以來,因城鎮化、退耕還林還草計劃和自然災害造成的破壞,中國已喪失820萬公頃的耕地,目前人均面積僅有0.092公頃的耕地,為世界平均水平的40%。可耕地的減少嚴重威脅到中國保持目前糧食自給自足的能力。中國實行了對耕地「佔多少,墾多少」的原 則,並且制定了耕地面積不得低於18億畝(1億2千萬公頃)的「紅線」。但是中國已經岌岌可危地接近了這一底線。

三.獲得適足的食物

9.   要保障人人都能獲得食物,必須特別關注社會中這樣一個群體:因缺乏資源,例如沒有土地和足夠的收入,他們無力生產或購買食物來維持適宜的飲食。糧食不安全問題可能源於資源的喪失,例如失去土地或失業,也可能源於食品價格突漲,而又缺乏有效措施保護購買力不足者。實際上,此次訪問正值中國食品價格高漲。據估計,2010 年食品價格上漲了 11.7%,2 主要原因是肉類、水果和蔬菜價格攀升,而包括大米在內的基本穀物價格漲幅有限。

10.   過去三十年來,中國取得了巨大的經濟和社會進步,使數億人口擺脫了貧困,這進一步改善了獲得適足食物的機會。按照世界銀行的貧困標準(按 2003 年農村價格計,平均每人每年 888 元人民幣)計算,中國貧困人口的絕對人數由1981 年的 6.52 億降至 2004 年的 1.35 億。按照國際現行的平均每人每天 1.25 美元的貧困標準(按 2005 年美元購買力平價)計算,2005 年的貧困人口數目為 2.54億,2005 年是可依據直接調查得出評估數據的最近年份。3 減貧工作的全面進展使糧食安全得到顯著提高。營養不良人口比例由 30 年前的三分之一降至十分之一,5 歲以下兒童低體重率由 1990 年的 19.1%降至 2005 年的 6.9% (同期生長遲緩率由 33.4%降至 10.5%)。

11.   然而,伴隨著全面的經濟發展和社會進步,不同地區之間和城鄉之間的生活水平差距也更趨明顯。城鄉收入差距不斷擴大,由 2000 年的 2.79:1 上升至2007 年的 3.33:1,  若將公共服務支出的分配考慮在內,城鄉收入差距的比例則高達 5-6:1。4 此種局面的一個特點是,糧食供應得到全面提高的同時,某些地區的一些人群中糧食不安全問題依然存在。因此,據最近一份關於中國糧食安全問題的報告,在一些山區的貧困縣,特別是西部山區,糧食不安全的情況依然普遍存在。5

12.   要確保人們能夠切實獲得足夠的食物,一個重要支柱是建立有效的社會保障體系,使生活水平低於相對標準的人口和面臨糧食不安全問題的人口能夠獲得多種形式的援助。

13.   特別報告員盛讚中國政府所做的努力,它明確的政策目標是建立覆蓋所有城鄉居民的社會保障體系,包括基本養老金、基本醫療和最低生活保障(低保)制度。然而,此項工作在城鎮居民中的進展更為迅速,而城鄉居民之間的差距仍然很大。例如,據 2007 年的一項估計,農村居民平均得到的最低生活保障金僅為城鎮居民的四分之一。6 雖然部分原因是家庭承包責任制使農村居民擁有土地,但是在獲得基本醫療保健和養老金方面,城鄉居民也存在差距。

14.   城鄉差距擴大的一個主要原因是地方政府財政收入不足,無法完成所分配的任務。包括教育、衛生保健和養老金在內的許多基本服務都是由地方政府提供,7 據估計,地方政府承擔了 80%以上的基本衛生和教育開支。8 雖然中央政府給予了大量補貼──從中央至地方政府的財政轉移(不含退稅)由 2002 年的4,350 億元(人民幣)增加至 2009 年的 24,000 億元 9 ──但是醫療和衛生資源仍然存在嚴重分配不均的情況。據估計,2005 年,僅有 25%的公共衛生資源用於農村人口,雖然農村人口幾乎佔總人口的 60%。10

15.   財政轉移固然必要,但是更多的補貼也許並不是解決這一問題的最佳之道,因為很難監控地方部門如何使用專項資金。不妨考慮由中央重新集中管理某些公共服務,例如支付養老金、教師工資或基本醫療費用,這樣可以確保地方政府無需依靠向用戶收取費用來填補財政收入和支出的差距;用戶使用費當然會對貧困家庭造成嚴重影響,有可能在某些基本權利的享受方面導致倒退。

16.   城鄉之間公共服務水平的差距也影響到了農民工。幾十年來,約有 1 億4,400 萬農民工從中國各地農村遷徙到城鎮地區工作,特別是東部省份。估計有20%的農民工是舉家遷徙,11 因此,農村向城鎮移民的總人數可能達到 1 億7,000 萬。這些移民往往被排除在社會服務和社會保障福利制度之外,包括不能享受城鎮居民提供的低保。產生這種狀況的部分原因是,絕大多數(可能約有85%)農民工在非正規部門工作,這使他們更容易遭遇惡劣的勞動條件,包括拖欠工資的問題。12 農民工被排除在服務和保障制度之外的另一個原因是戶籍制度(戶口),由此造成的結果是,根據戶口所在地的不同,居民在衛生、教育和基本收入保障等基本社會服務領域享有的待遇也有所不同。

17.   如何制定針對具體情況和這一人口群體需求的方案,將快速增長的農村移民納入城鎮社會保障制度,是一個關鍵的問題。一些省市已經採取步驟,啟動試點方案,消除或減少戶籍制度的影響,並將農民工納入基本公共服務體系。最近,上海市就在衛生保健方面採取了此類措施。然而,這往往只能惠及農民工之中少數在正規部門就業者。另外,若要使之在財政上具有可持續性,使有關城市的公共服務部門能夠應付其不得不面對的不斷增長的需求,就應該確保它們擁有充足的財政收入可供支配。這又再次說明了財政改革的重要性。

四.  可獲得的食物的適足性

18.   如上文所述,中國在改善營養不良方面取得了顯著成效。然而,在城鄉人口的營養和適宜飲食方面仍然存在嚴重問題。2006 年,5 歲以下兒童貧血率為21.9%,但在最貧困縣,這一比例高達 80%,而且最貧困縣的 12 個月大幼兒生長遲緩率達 35%。儘管大多數家庭的水果和蔬菜消費量顯著增加,但貧困縣中相當一部分家庭每週只有一兩天能夠吃到蔬菜。與此同時,肥胖症正在出現:2002年,中國有 9.2%的兒童體重超重,這個數字僅略低於中國體重不足者的比例(11%)。13 世界衛生組織的調查還發現,食鹽過量導致高血壓及相關疾病,對中國日趨老齡化的人口構成威脅。因此,中國和其他正在經歷營養轉型的國家面臨著同樣的挑戰。

19.   可以採取四個相輔相成的戰略來全面解決這些問題。首先,推廣多元化和均衡的膳食,包括通過農業政策或其他適宜的方案,對貧困的城鄉消費者推出便宜的蔬菜價格,這可以減少營養不良現象並防止肥胖問題進一步加劇。第二,推廣嬰兒出生後前 6 個月純母乳喂養、6 個月後添加輔食的做法,這是避免頭 22個月內嬰兒營養不良及加強兒童免疫系統的最有效策略。在這一領域取得進展的機會較大:根據全國性的數據,現在中國 6 個月以下嬰兒的純母乳喂養率僅有27%,而且農村地區的調查表明這一比例在農村更低(10%)。第三,推廣對包括小麥粉在內的主食進行強制性生物強化的做法(迄今為止全球已有 56 個國家在這樣做),這可以作為對前兩項預防性戰略的補充。最後,要遏制肥胖症的發生率,就一定要更嚴格地監管食品行業對高脂、高糖、營養不均衡的加工食品和方便食品的推銷。

20. 食品安全是另一個重要挑戰。2008 年的三聚氰胺污染嬰兒奶粉事件之後,中國採取了一系列加強食品安全監管的重要舉措,並於 2009 年 3 月通過了《食品安全法》。雖然農業食品加工和零售業的快速發展使之面臨諸多困難,中國政府仍然在這一領域做出了重大努力,應該為此得到讚揚。然而在此背景下,令特別報告員感到關切的是,根據得到的資料,提醒公眾注意食品安全問題的個人有受到法律制裁的危險。這不僅對那些希望依據《食品安全法》第十條報告違法行為的人造成了寒蟬效應,而且似乎低估了行使言論自由和結社自由可以為適足食物權做出的貢獻。

21. 特別報告員深信,透明度和信息的獲取對於切實實現食物權必不可少。正是通過行使基本自由,才能對主管部門進行問責,根據實施效果對政策加以改進;才能打擊公職人員腐敗和濫用職權的現象,特別是在地方一級;才能使為了在各個方面保障食物權而通過的法律得到遵守。

五.可持續性

22.根據 2008 年中國科學院的一份報告,2005 年對自然資源的開採、生態退化和環境污染帶來的成本佔國內生產總值(GDP)的 13.9%,而該年度 GDP 的增長幅度為 11.3%。這說明了中國正面臨重大的生態威脅和挑戰,有可能為國家糧食安全和弱勢群體的食物權帶來嚴重後果。據估計,中國領土總面積的 37%受到土地退化的影響。14 西北地區的水土流失問題已十分嚴重,已經引發對中國未來糧食安全的關切。缺水問題十分嚴峻:人均供水量還不足世界平均水平的三分之一。預計到 2030 年,如果沒有相應的減緩行動,氣候變化可能導致農業生產率下降 5%至 10%,主要影響小麥、大米和玉米。15 實際上,乾旱如今每年已影響著中國 2 億至 6 億畝農田。農業現代化也依賴重要的農業投入,中國對生產這些要素所需的化石燃料如石油和天然氣的進口量不斷增長。

23. 中國政府一直密切關注這一問題,為減輕和適應生態破壞包括氣候變化而採取的諸多舉措值得讚揚。然而需要採取的措施還有很多。某些政策的社會影響可能被低估,例如覆蓋 25 個省份 3,200 多萬農戶的退耕還林政策。另外,政府可以依據農業生態的原則,進一步開發可持續農業生產模式的潛力,以可持續的方式提高農業生產率。鼓勵小農戶減少投入,特別是合成肥料,可以降低生產成本,提高總利潤率,同時防止食品價格進一步上漲,降低中國的進口成本和二氧化碳排放量。中國在農業生態方面的經驗已經證明,這種方法是可行的,而且可以帶來十分顯著的成效。例如,在云南省的 3,000 公頃稻田內,將抗病性差的水稻品種與抗病品種混合種植,結果產量增加了 89%,稻瘟病比種植單一品種時減少了 94%,使農民無需再使用殺菌噴霧劑。

24. 政府還可以提高地方行政部門和私營部門利益攸關方的問責性。在對地方部門和官員進行評估時,不僅依據純粹的經濟業績(國內生產總值),還要評估他們在環境方面的表現,並激勵地方政府和官員加強對私營公司的管理,使它們尊重有關環境的法律和法規。此外還可以進一步加強法院在環境問題上的作用,例如允許進行公益訴訟。

六.保障土地使用權和獲取權

A.土地徵用造成的威脅

25. 中國仍有約 7.5 億人居住在農村,主要依靠農業用地來維持生計。這些人數眾多的小農戶是中國賴以實現糧食安全的中堅力量。對他們而言,土地使用權能夠得到保障並且能夠進行與土地相關的投資至關重要。現行的土地使用權制度力求達到一種微妙的平衡:一方面保障近年來不斷得到加強的個別農戶對土地的使用權;另一方面要發展土地租賃權市場,並確保土地所有權仍然掌握在集體手中。然而,在執行階段這種平衡有時會被打破,各個村莊之間的執行水平也參差不齊。

26. 第一,儘管 2002 年的《農村土地承包法》中幾乎全面禁止「調整」承包地(2007 年的《物權法》對此又再次確認),只允許在特殊情況下經過嚴格的程序才可進行調整,但是在實際操作中,這種調整的可能性經常遭到濫用。第二,由於政府部門可以援引「公共利益」的概唸作為土地徵用的合法理由,而對這一概念又缺乏嚴格的法律定義,這也助長了土地徵用的現象。第三,在很多地區都有報告稱,有人違反現行法律程序將耕地出讓給開發商。據一份報告顯示,此類非法徵用土地事件的數目正在下降(從 2006 年新開發項目的 48.5%降至 2009 年新開發項目的 11.7%)。16 然而,這種現象仍然大量存在。

27.   土地和農民面臨的壓力威脅到國家維持現有農業生產水平進而維持糧食自給自足理想水平的能力。這也威脅到土地使用者的權利,他們迫於地方政府的壓力不得不出讓土地使用權,而在某些情況下,地方政府部門收受賄賂,又將土地使用權轉讓給開發商。即便遵守了程序規定,地方官員也經常侵佔支付給集體的大部分補償金,儘管2007年《物權法》明文規定,應將補償金全額返還給土地被徵用的農民本人。

28.   只要確保土地證書的發放並使土地使用者能夠得到更優質的信息以瞭解他們的權利和獲得法律援助的渠道,就可大有助於保護他們免遭違法行為的侵害。還可以通過調整現有法律框架來鞏固土地使用者的權利。例如,可以規定在現行的 30 年承包期期滿後自動延長土地承包經營權,除非承包農戶已沒有任何成員生活在承包的土地上。可以更為明確地規定集體調整承包地的條件和國家因公共利益收回土地的條件,以便法院能夠更嚴格地審查政府部門,防止其利用這些例外情況削弱土地使用者的使用權。最後,有調查顯示,絕大多數土地證書並不登記婦女的名字,而是使用她丈夫的名字(或是她父親或她丈夫的父親的名字),可以規定今後在發放土地證書時一般都登記夫妻雙方的名字。

29.   不應將加強土地使用權保障及隨之開發土地租賃權市場作為最終目的,而應將其視為更廣泛的農村發展方案的一部分。應該把它與支持小規模農業結合起來,以確保農民不會以虧本的價格出讓其土地使用權。對於中國農村數量龐大的農戶來說,擁有土地使用權仍然構成基本的社會安全網。除非他們的教育水平得以提高,或者能在城市得到真正的體面的就業機會,否則,土地通過市場機制加速集中會導致貧困現象加劇,進而可能會使糧食不安全問題進一步惡化。

B.遊牧民面臨的威脅

30.西部各省和自治區、特別是西藏自治區和內蒙古自治區的遊牧民在獲得土地的權利方面也面臨著越來越大的壓力。1985 年為保護草原及實現畜牧業現代化和商品化而通過的《草原法》,現在得到了一系列政策和方案的補充,包括退牧還草和退耕還林政策。作為 1999 年「西部大開發戰略」的一部分,這些方案力求解決草場退化的問題,控制低窪地區的災害。其中的措施包括禁牧、休牧、輪牧、調整載畜量、限制牧場分佈、強制圈養、宰殺牲畜、在農田邊緣種植桉樹以減輕水土流失的威脅。土地退化問題無疑十分嚴重,但是特別報告員指出,在退牧還草政策下採取相應措施後,不應該使牧民除了賣掉牧群重新定居之外別無出路。

31.《經濟、社會、文化權利國際公約》規定不准剝奪任何人的生存手段,《生物多樣性公約》(1992 年)承認土著社區在保障和保護生物多樣性方面至關重要(第 8 條(j)項)。中國已經批准了這兩項公約。特別報告員鼓勵中國政府與牧民社區進行有意義的協商,包括評估以往和現行政策的效果,並研究所有可行方案,包括近期出台的《牧場管理新規定》等邊緣牧場可持續管理戰略,以便結合遊牧民對放牧區域的經驗和從現代科學中汲取的知識。特別報告員還鼓勵中國政府投資進行草場恢復建設,並通過擴大農村的範圍幫助其餘的遊牧民定居。還應該考慮是否可以推行在蒙古已經試點成功的牲畜保險方案。此類方案在出現重大
災情後向牧民提供重新購買牲畜和恢復生產的資金,可以鼓勵牧民小規模放牧,實際上取代了傳統以來依靠大牧群帶來的「保險」。

七.結束語

32. 食物權特別報告員在本說明中著重指出了訪問過程中探討的主要問題。中國在實現糧食安全方面取得的重大進展令其鼓舞。然而,嚴峻的挑戰依然存在。這些挑戰包括:改善農村居民和農民工的生活條件;提高對土地使用權和獲取權的保障;向更具可持續性的農業過渡;以及解決營養和食品安全領域的問題。中國政府十分清楚這些挑戰的存在。特別報告員表示,他願意與中國政府合作,在國際最佳做法的基礎上尋求解決現存障礙的途徑。

33. 下一次報告時,特別報告員將向人權理事會提交一份完整的報告,他還期待繼續與中國政府對話。

註釋

聯合國人權理事會,「訪問中國的初步說明(2010年12月15日至23日)」,食物權問題特別報告員提交的報告的增編,聯合國文件:A/HRC/16/49/Add.3。(2010年)(特別報告員奧利維爾·德舒特),http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/HRC/16/49/Add.3. 本文最初由人權理事會發表於2011年2月18日,在此轉載獲聯合國出版委員會批准。

1. Jenifer Huang McBeath和Jerry McBeath, Environmental Change and Food Security in China (《中國的環境變化和糧食安全》),Advances in Global Change Research (全球變化研究進展叢書),第 35 卷(施普林格出版社,2010 年),第 38 頁。 ^

2. 新華社,「11 月中國消費物價指數上升 5.1%,創 28 個月以來最高」,《中國日報》,2010年 12 月 11 日。 ^

3. 世界銀行,《從貧困地區到貧困人群:中國扶貧議程的演進。中國貧困和不平等問題評估報告》,2009 年 3 月,第 iii 頁和第 v 頁。 ^

4. 《2007/08 中國人類發展報告:惠及 13 億人的基本公共服務》聯合國開發計劃署駐華代表處委託中國改革發展研究院協調撰寫(北京,中國對外翻譯出版公司,2008 年),中文本第 28 頁(英文本第 33 頁)。 ^

5. 肖運來、聶鳳英, 《 中國食物安全狀況研究》(A Report on the Status of China's Food Security),聯合國糧食及農業組織、國際農業發展基金會和聯合國世界糧食計劃署委託撰寫(北京,中國農業科技出版社,2009 年),中文本第 48 和第 49 頁(英文本第 62 和第 63 頁)。 ^

6. 世界銀行,《從貧困地區》,中文本第 115 頁(英文本第 124 頁)。 ^

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9. 同上,第 20 頁。 ^

10. 《2007/08 中國人類發展報告》(見以上腳註 4),中文本第 44 頁(英文本第 52 頁至第 53 頁)。 ^

11. 李實,「Rural migrant workers in China: scenario, challenges and public policy」(中國的農民工:現況、挑戰和公共政策),國際勞工局政策一體化和統計司,第 89 號工作文件(日內瓦,勞工組織,2008 年),第 5 頁。 ^

12. 同上,第 14 頁,2004 年由勞動和社會保障部在 40 個城市開展的一項調查發現,僅有 12.5%的農民工有書面工作合同。 ^

13. Jikun Huang(黃季焜)和 Scott Rozelle。「Agricultural development and nutrition:the policies behind China's success」(農業發展和營養:中國賴以取得目前成就的各項政策),世界糧食計劃署第 19 號不定期論文,2009 年,第 3 頁。 ^

14. McBeath 和 McBeath, Environmental Change (《環境變化》)(見以上腳註 1),第 53 至第 54 頁, 引用水利部的一項估計數據。 ^

15. 中國人類發展報告 2009/10: 邁向低碳經濟和社會的可持續未來》聯合國開發計劃署駐華代表處委託中國人民大學協調撰寫,(北京,中國對外翻譯出版公司,2010 年),中文本第 22 頁(英文本第 19 頁)。 ^

16. Qian Wang(王茜),「Officials feeling pressure over illegal land use」(官員因土地被非法佔用而感受到壓力),China Daily(《中國日報》),2010 年 12 月 17 日,第 5 頁。 ^

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