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张雪忠:为什么说“法治先于民主”的主张是错的?(图)

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2019年03月13日

(作者按:我写这篇文章,是为了从政治哲学和政治实践两个方面论证,就国家的政治转型而言,法治及其所保障的个人自由,不可能“先于民主”而达成,而只能“经由民主”而达成。我将特别讨论美国和英国的经验,以期尽量彻底地涤荡“法治或自由先于民主”的迷思;同时还将表明,那些执迷于这种说法的人对自由主义的理解,在哪个方面确实是对的,在哪个方面却又错得离谱。文章采用对话的形式,照例只是为了写作的方便。)

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友人:去年十一月,在军政府武力废除上次选举结果的25年后,缅甸再次举行了自由而普遍的大选。不少人认为,缅甸的此次大选秩序井然,选民参与度很高,是对素质论的一次有力驳斥。你对此是怎么看的?

张雪忠:认为国民素质不高就不适合民主,这种泛泛的素质论确实越来越不得人心。但素质论的一些精致的变种,仍有不少认同者,“法治或自由先于民主”的说法就是其中之一。依照这一说法,一个国家在政治转型过程中,应该先实行法治,使个人自由得到保障,然后再推行普遍选举的民主政治。其背后的潜台词是:一国的民众如果缺乏法治意识,不懂得尊重个人自由,就不配享有一人一票的选举权。

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友人:你是否认同这种说法?

张雪忠:当然不认同。事实上,我一直都在反驳这种说法。就一个国家的政治转型而言,无论是从政治理论,还是从人类政治实践的历史来看,法治及其所保障的个人自由都不可能“先于民主”而达成,而只能“经由民主”而达成。那些主张“法治先于民主”的人,对自由主义一知半解的了解,足以让他们懂得自由如何可贵,却不足以让他们懂得自由如何实现。不过,由于这种说法至少强调了自由和法治的重要性,因此在广义的自由派人士中仍然流传甚广。

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友人:你能不能先从政治理论的角度,谈谈这种说法错在哪里?

张雪忠:那些认同这种说法的人,显然未能准确、健全地理解自由主义与民主政治之间的关系。自由主义主要是一种关于个人与国家关系的政治理念。在自由主义者看来,国家只是人们实现自身目的的工具,国家的作用主要是保障个人的自由;国家本身不是目的,它只是作为人们借以实现自身目的的手段而变得重要。既然国家只是保障个人自由的手段,那么,基于手段对目的的从属性,国家的权力和活动范围,都应该受到明确和严格的限制。

民主则是一种关于国家权力组织方式的政治原则和制度。在民主政治中,国家主权由全体国民平等享有,国家机构依照国民制定的宪法而设立,政府权力由全体国民通过一人一票的定期选举来授予。就国家权力的组织方式而言,除了民主制外,还可能有另外两种情况:(1)国家权力集中在某一个人手里,国家机构的设立及其权力行使,均直接或间接地取决于这个人的意志,比如君主制或其它形式的个人独裁制;(2)国家权力被少数人所垄断,这些人可能同属一个阶层、一个种族、一个种姓、一个教派或一个政党,等等。当然,无论是实行独裁统治的个人,还是实行专制统治的少数人,都必须依靠一个或大或小的政治集团和官僚体系的效忠,来推行和贯彻自己的统治。

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友人:那么,应该如何看待自由主义和民主政治之间的关系?

张雪忠:从自由主义角度来看个人与国家的关系,那就意味着个人自由原则上是不受限制的,国家权力作为一种手段则是相对的、派生的,应该受到严格的限制和约束。个人自由被视为先于国家或高于国家的一系列基本权利。一个国家将这些权利在宪法中加以规定,并不表示它们是国家所授予的,而只表示国家将它们当作先于自身而存在的东西加以承认和保护。即使国家确有必要干预或减损这些权利,那也必须严格依照事先制定的法律,并按事先规定的程序来进行。

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友人:对不起,我想打断一下。既然自由被视为先于或高于国家权力的一系列个人权利,而民主又只是国家权力组织方式的一种,那么“自由先于民主”的说法不就是对的吗?

张雪忠:在价值上将个人自由视为优先于哪怕是民主的国家权力,或者说,个人自由,特别是少数人群的自由,不能仅仅基于民主多数决而被剥夺或侵害,从这一意义上说“自由先于民主”当然是没有问题的。实际上,这恰恰是自由主义的核心理念。那些执迷于这一说法的人,对自由主义这一方面的理解确实是对的。他们的错误在于将价值上优先的东西,想当然地视为实践上或时间上优先的东西。

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友人:能否请你详细谈谈他们的错误何在?

张雪忠:这些人所说的“法治或自由先于民主”,另一层含义是实践上的,是指在一个国家的政治转型过程中,应该先实现法治及其所保障的个人自由,然后再推行普遍参与的民主政治。但一个国家若不存在民主政治,就一定存在其它的国家权力组织方式,而这只能是个人独裁或少数专制。因此,说“法治或自由先于民主”,就等于说在这两种非民主的政治形态下,也可以达成法治及其所保障的个人自由。但这在逻辑上和事实上都是不可能的。

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友人:为什么说这在逻辑上是不可能的?我们先不用“个人独裁”和“少数专制”这种贬义词,只是中性地说国家权力由一个人或少数人所垄断。我们有什么理由认为,在这两种非民主的政治形态下,实现法治及其所保障的个人自由,甚至在逻辑上都是不可能的?

张雪忠:自由主义不是无政府主义,它既认为个人自由高于国家权力,又需要国家权力来保护个人自由。但为了防止国家从个人自由的保护者,沦为个人自由的侵犯者,就有必要对国家权力加以制约。自由主义约束国家权力的主要手段是分权和法治。前者是指将国家权力区分为立法权、行政权和司法权,并使它们相互监督,相互制衡。后者是指国家权力的行使必须具有明确的法律依据,并严格遵循法定的程序,从而是受限制的、可预测的和可救济的。

但是,当国家权力被一个人或少数人所垄断时,就不可能会尊重个人自由,因为这种权力垄断状态的存续,本身就必须以压制或剥夺个人自由为前提。试想一下,当一个国家的国民普遍享有言论自由、信仰自由、结社自由以及集会、游行和示威自由时,一个人或少数人对权力的垄断怎么还可能维持得下去?

另外,在权力垄断状态下,也不可能存在分权和法治。这种情况下,也许有各司其职的立法、行政和司法系统,但它们并不是各自独立和相互制衡的权力机构,而只是受同一个人或同一群人操纵的统治工具。同时,由于司法机关必须屈从于权力垄断者的意志,而不能独立地仅依法律来裁判,法治当然也就无从谈起。我们不妨看看,当今世界那些非民主国家,哪一个看得到分权和法治的影子?

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友人:你说的这些或许有道理,也有一定的说服力。但恕我直言,这仍只是经验上的论证,而不能算是逻辑上的论证。如果你要完成逻辑上论证,就必须表明自由主义在概念上已经内含了民主的要素,或者说预设了民主的前提。

张雪忠:你显然是个思维敏锐,却又令人头疼的对话者。看来,我想稍微偷个懒都不行了。既然这样,我只能在此勉为其难地论证,自由主义一旦剔除了民主的内涵,就成了一种自相矛盾的主张。我的论证包括如下两个方面:

(1)自由主义从一种功能或工具意义的角度来看待国家,将国家视为保护个人自由和安全的工具。这里的自由和安全,是指由法治所保障的、普遍的个人自由和安全,因此,国家权力作为一种具有保护作用的工具,必须是全体国民共同的工具。但是,如果国家权力被一个人或少数人所垄断,那它就成了这些人统治他人的工具,而不是全体国民保护自己的工具,因为人们不能将自己无法控制的东西,视作自己的工具。

(2)自由主义需要国家保护个人自由和安全,正是为了避免弱肉强食的自然状态,但如果国家权力被一个人或少数人所垄断,那就显然与自由主义的初衷背道而驰:在没有国家时,人们尚且担心强者会侵犯弱者的自由与安全;在有了国家,且少数人因垄断国家权力而变得无比强大时,难道人们反而还能指望,这些人会自觉尊重和保护大家的自由与安全?

这两个方面的论证,说的其实是同一个道理:自由主义的国家观念包含了“自治”的要素,国家只是组成它的全体国家实行自我治理(self-government)的手段,国家权力的来源和授予也只能自下而上;而这种自我治理的方式,当然就是民主政治的方式。

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友人:理论上的论证或能做到严谨、清晰,但仍难免抽象、枯燥,让人听得比较吃力。因此,能否请你换个角度,用示例的方式做一些具体、易懂的说明?

张雪忠:缅甸的情况就很说明问题。一方面,在过去的近半个世纪里,缅甸一直处于军政府统治之下,国家权力被军人集团所垄断,公民的自由和权利可以说毫无保障。另一方面,缅甸的此次政治转型,又毫无意外地是以民主选举为开端。人们甚至难以想象,如果不首先推行政治民主化,缅甸怎么可能实现法治及其所保障的个人自由。

台湾地区的经验或许能更直观地表明,自由、法治与非民主的政治体制是无法兼容的。国民党退守台湾之后,继续采用1947年的民国宪法。就其内容而言,这部宪法完全遵循了现代宪政原则,既有对个人基本权利的承认,也有关于权力分立和司法独立的规定。但国民党为了在台湾维持一党统治,同时又继续适用1948年的《动员戡乱时期临时条款》。这些临时条款,实际上就是对宪法诸多规定的悬搁或中止。但这样一来,权力分立、司法独立以及对基本权利的保护,当然也就无从谈起了。而自上个世纪九十年代起,随着政治的民主化和政党竞争的出现,台湾地区的法治及其对个人自由的保障,才开始逐渐复苏、完善和成熟。

韩国的经验也不例外。前段时间的一部电影《辩护人》,既纪实地表现了韩国政治转型的进程,也形象地反映了法治或自由与政治体制的关系。在民主化之前的韩国,一名律师在法庭上竭尽全力,试图为无辜的当事人赢回自由,但却以失败而告终。当他最终从法庭转战街头时,喊出的口号不是“自由”,也不是“法治”,而正是“民主”。

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友人:你举的这些例子确实能佐证你的观点。你是否认为,这些实例不只是偶然的巧合,而是一种普遍趋势的反映?

张雪忠:是的,我是这样认为的。自近代以降,确有不少自由主义思想家,通过对古代民主制(比如雅典民主制)及法国大革命的反思,深入探讨和阐述大众民主和个人自由之间可能的冲突。比如,1767年出生于瑞士洛桑的贡斯当(Benjamin Constant),凭其《古代人的自由与现代人的自由》等著作,成为这种理论反思的先驱者之一。这种反思的现实后果,就是在确立主权在民的民主原则(通过普选和代议制)的同时,将基本权利置于宪法规定的优先地位,并通过独立的司法(法治)加以保障,从而产生了现代自由民主主义或宪政民主主义体制。

另一方面,人们也应看到,自政治实践而言,近代自由主义事业的胜利,本来就是借助国民主权(大众民主)与君主专制的斗争而取得,并奠基于民主政治的胜利之上的。如果说自由对民主的价值优先,在现代宪政中体现为基本权利优位的原则,那么,自由对民主的现实依赖,在现代宪政中则体现为法律保留的原则:“对个人自由和权利的干预或限制,必须以国会(即由选民选举产生的代议机构)制定的法律为依据。”作为近代政治实践成果的这一原则,既反映了自由主义对非民主国家权力的警惕和防范,也反映了自由主义对民主政治的信任和依赖。

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友人:但在中国,仍有不少人认为至少英国和美国,可以算是自由或法治先于民主的例子。

张雪忠:在我个人看来,这样的解读是根本不能成立的。我们先来看看美国的情况。《独立宣言》是美国宪法的先声。该宣言的第二段第一句宣告了人的一系列不可剥夺的权利。第二句则立即昭示自由主义与自我治理(民主政治)的紧密联系:“为了保障这些权利,人类在他们中间建立政府,政府的正当权力,则是经被统治者的同意才产生的(to secure these
rights, governments are instituted among them, deriving their just power from
the consent of the governed)。”随后,托马斯·杰斐逊更是以庄严的笔调,阐述了人民建立、改变、废除乃至推翻政府的民主权力。

美国宪法更是以“我们人民(We the people)”开篇,一开始便在序言中确立了国民主权原则,随后规定的立法、行政和司法这三种权力,均直接或间接源自于人民的权力。在宪法制定和批准过程中起过重要作用的詹姆斯·威尔逊(James Wilson),就曾深刻阐释美国宪法中的国民主权原则。在他看来,“美国宪法中的所有权力都来自人民,最高的、绝对的和不受控制的权力总是保留在人民手中”。

可以说,美国宪法中的三权分立原则,完全是建立在国民主权的基础之上的。三权分立原则并不像有些人认为的那样,是对国民主权原则的限制或否定,而是对国民主权原则的维护和保障。因为,权力分立的主要作用之一,就是尽量防止国民主权被少数人所篡夺,同时也避免国民自身在未经深思熟虑时,便仓促地作出重大的决定。

在美国的分权体制下,一个党派单是赢得总统职位,尚不足以推行重大的政策变革,因为它的政策很可能在国会受到质疑和阻击;即使它接着又通过选举控制了国会,它的政策仍有可能受到法院的审查。通过这种多轮选战和政策辩论的过程,更多的选民就会被动员起来,对拟议中的重大政策进行深思熟虑的考虑,并通过多次选举赋予它充分的授权和正当性。富兰克林·罗斯福总统推行“新政”的过程,就是上述分析的很好例证。

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友人:但你说的这些都是独立革命和美国建国之后的情况,人们也许可以说,在通过独立宣言和宪法确立国民主权原则之前,北美人民就应该实现了较为充分的法治和自由了。

张雪忠:如果真的有人这么说,那我只能请他们自己去了解一下北美十三州在独立革命之前的历史,看看有哪个州的法治和自由,不是建立在居民自治和民主政治的基础之上的。我在此只想提醒他们,早在1620年11月,自我治理原则就已被载入《五月花号公约》之中了。

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友人:不少人认为,1215年的大宪章奠定了英国自由宪政的基石,开启了法治的先河,并一直将英国视为“自由或法治先于民主”的特例。你对此是怎么看的?

张雪忠:严格意义上的法治,是指一切国家权力原则上均处于法律之下,受到法律的规范和约束,个人的自由和权利则可以得到独立司法的保障。如果不偷换概念,不偏离法治的本来含义,我必须说,只是在经过光荣革命,下院在政治斗争中决定性地战胜了国王,并取代后者成为民族国家构建的担纲者之后,英国的法治原则才得以确立,司法独立才得以形成。

光荣革命最直接的政治后果,就是国家权力从国王转移至下院,这本身就是一种政治民主化的过程。我们有必要注意,包括孟德斯鸠、伏尔泰、康德和黑格尔在内的欧陆思想家,他们所曾盛赞过的英国自由宪政体制,都是指光荣革命之后的英国政治体制。戴雪(A. V. Dicey)在《英宪精义》一书中系统阐述英国宪制中的法治原则,已是离光荣革命近200年之后的事了。而在阐述议会主权原则时,戴雪也明确指出,英国作为一个法治国家,也是当时世界上最民主的国家;议会的主权只是法律主权,国家的政治主权则始终保留在选民手中。

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友人:请问,英国在光荣革命之前又是什么情况?

张雪忠:从诺曼征服到光荣革命前夕的几百年时间里,英国一直处于一种复杂的封建制形态之下。英国王室多次力图通过王权的扩张,建立一个中央集权的王权专制国家,但始终未能取得成功。早期英国的王室法庭与领主(贵族)法庭彼此相对独立,前者是王权的代表,后者是领主的附庸,两者的司法权属只是国王与贵族权力均衡的产物,而法官(如果我们可以这样称呼他们的话)都并无独立性可言。

后来,王室法庭作为王权扩张的工具,在与领主法庭的管辖权争夺中取得上风,但随着王权趋于专制,司法专断变本加厉,令状买卖司空见惯(甚至成为王室重要收入来源之一)。实际上,到了17世纪,激发人们起而反抗国王的主要原因之一,就是严重的司法专断和司法腐败(这里姑且不谈臭名昭彰的星宫法庭)。

不过,国王和贵族之间的势力均衡,确实有助于减缓王室和领主权力的专横程度。另外,他们偏重以法律作为统治手段的做法,一方面有助于在英国形成一个以法律为职业的专业群体,另一方面也导致各方在政治斗争中注重对自身立场的法律论证。

但以法律进行统治(rule by law),毕竟不同于法律的统治(rule of law),法律职业群体也不可能仅仅凭借专业身份而获得政治上的重要性。诚然,在17世纪初,爱德华·柯克爵士抗拒詹姆斯一世对司法的干预,确实是诉诸作为法律专业特性的所谓“技艺理性”,但柯克当时敢于这样做,其背景恰恰是下院的崛起及其与王室权争的激化,柯克在政治上又是下院的盟友,且是1628年权利请愿书的起草者之一。

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友人:最后,能否请你谈谈你对大宪章的看法?

张雪忠:大宪章的中文译法,以及它的某些条款的字面含义,很容易让人们将它和宪政、自由、法治联系在一起。但就历史事实而言,大宪章只不过是中世纪作为最大领主的君主,与作为小领主的贵族们签订的众多协议之一,这种协议并非近现代国家法意义上的规章或法律。大宪章提及了自由民防止王权滥用的一些权利,但当时只有贵族才被视为自由民。因此,人们不应将它视为与近代权利宣言类似的东西。只有经过几百年之后,到了17世纪,在英国下院与绝对王权的政治斗争中,人们依照近代政治原则和普遍权利观念对其进行重新诠释,大宪章才得以成为自由宪法的典范。

在英国,首次从国家法意义上确立法治原则、确保法官独立地位的宪法文件,当属1688年的权利法案。而此时,真正掌管国家权力的已是由选民代表组成的下院。可以说,英国人自由的扩展,与政治民主化的进程几乎是同步的,这背后的原理其实很简单:分权是保障自由的主要机制,而民主本身就是最重要的分权手段,它在空间上将政治权力平等地分散到每一位选民手中,在时间上又以定期选举的方式限制每一届政府的任期。

 

——转自法律博客(2016-10-08)

中国人权双周刊》第256期,2019年3月1日—2019年3月14日

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