何清漣

本文是經濟學家何清漣論述中國的 土地權和社會穩定之間關系系列文 章的第二部分（共有三部分），主 要論述了農民與地方政府之間在土 地所有權問題上越來越尖銳的沖 突，並指出導致這種沖突的主因是 中國的經濟發展模式。在這種模式 下，強征土地、從農民的土地上抽 取資源成了地方政府財政收入的主 要來源，但這樣做卻越來越嚴重地 剝奪中國廣大農民的生活保障。她 警告說，如果這種趨勢繼續下去， 中國政府可能很快會發現自己置身 於一盤死棋當中：要麼讓地方政府 活，要麼讓農民活。

2008年的群體性事件多達10萬起左右。¹ 但這一數字顯然還在增長，無論是中國政府還是中國觀察者，均認為從2009年開始，中國進入社會反抗高發期――中國政府稱之為“ 群體性事件高發年” ，² 而“群體性事件”的主角官方預測為農民與失業大學生。³ 過去10余年以來，農民的社會抗爭早已構成中國群體性事件的主要部分。

一、農民為何會成為社會反抗的主體？

在絕大多數發展中國家內， 農民與地主的對立關系是社 會對抗的一種主要形式；但 在中國，地主階級於20世紀 50年代初被中共政府藉“土 地改革”消滅，現階段，中國農民反抗的主要 目標是中國政府及官員群體。

1、中國經濟發展模式與社會反抗之間的關系

考察中國近10余年的社會反抗事件，就會發現 社會抗爭類型與經濟增長模式之間有極強的相 關性。從上世紀90年代後期開始，中國“財富 尋寶圖”上的“四大金剛”分別是地產、礦 產、股市與金融，尤其是地方政府的財政收入 高度依賴土地出讓金及與房地產相關的各種稅 收（資源大省則是出售礦山開採權）。中國並 無多少閑置土地，政府出賣的土地全來自於對 農民的征地與市民原住房用地。而農民反抗征 地、城市居民反抗拆遷與城鄉居民反環境污染 的維權行動都與中國的經濟增長模式有關，而 且均涉及土地。可以說，中國政府的資源抽取 方式決定了公共政策，而公共政策則塑造經濟 增長的模式，從而決定著社會抗爭的類型。

房地產作為中國經濟的“龍頭產業”，在支撐著地方財政半壁江山的同時，也讓約7,800萬農民因政府征地失去了土地，⁴ 讓370萬城市居民因政府強制拆遷而失去了住房。⁵ 各地政府為了配合征地拆遷，都依據中國國務院的《城市房屋拆遷管理條例》⁶ 出台了相關政府法規，如《北京市城市房屋拆遷管理辦法》⁷ 等。在公共政策保護的合法掠奪下，失地農民與城市拆遷戶成為近10余年以來中國兩大類抗爭主體。

與環境污染有關的社會抗爭一直在上升。根據官方統計，自1997年後，環境污染糾紛呈直線上升趨勢，每年上升的比例為25%。2006年環境投訴高達6 0 萬人次， 比2 0 0 5 年增加3 0 % 。⁸ 2 0 0 1 ～ 2 0 0 5 年全國發生污染糾紛分別為5.6萬、7.1萬、6.2萬、5.1萬和12.8萬件。⁹ 上述事實表明，中國已進入環境事故高發期。2007年，中國中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文稱，農民上訪主要是因三類問題，征地最高，約為50%左右；其次是村委會的貪污腐敗，約為30%；第三則是環境污染，約佔20%。¹⁰ 據中國官方媒體報導，全國10%的農田已經受到污染，土壤污染造成的有害物質在農作物中積累，並通過食物鏈進入人體，從而引發疾病，危害人體健康。¹¹

污染企業的興旺則與中央經濟政策有關。從本世紀開始，中央大力扶植資源型企業以涵養稅源，重化類企業大量投產。分析自2005年以來的中國納稅排行榜500強，就會發現石油化工等資源型企業佔居重要地位。¹² 重化工業在500強中的突出地位正好彰顯了中國經濟發展模式的“軟肋”：能源消耗巨大，污染嚴重，以中國未來的生存基礎換取今天的“繁榮”。而中國近年來的污染事件幾乎都能看到石化行業的身影。2006年中國十大環境污染事件當中，一半是化學物品滲漏造成的污染災害。¹³

可以說，近10余年來，中國經濟增長依賴哪幾個領域，哪幾個領域的社會反抗就非常激烈。而中國政府對經濟增長模式與社會反抗之間的關系有意視而不見，原因在於其財政收入高度依賴這幾大經濟領域。以地方財政對房地產業的依賴為例，上海堪稱典型。該市房地產開發項目總銷售收入中流向政府的份額最高，為61.84%；企業剩余所佔份額最小，隻有4.15%。¹⁴ 其他地方政府財政收入中來自於房地產業的份額約佔40%－60%左右。¹⁵

2、中國農民為何不能阻止政府對資源的過度抽取？

中國農民面對企業造成的污染幾乎無抵抗之力。2007年湖南省邵陽市洞口縣石江鎮干木村發生嚴重的鉛中毒事件，起因是邵陽市威凌金屬有限公司在該村生產鉛合金時大量排放毒氣廢水。該村近千村民（其中大部分是兒童）往當地疾病預防控制中心檢驗，查出不同程度血鉛含量超標。村民多番上訪投訴，甚至採取激烈抗議行動，要求關閉工廠。但在當地政府的袒護下，該企業繼續生產。該村上千村民隻得逃離家園，四處流浪。¹⁶

中國地方政府的合法收入來源有兩部分，一部分是公共權力收入，即稅收。1993年中國實行“分稅制”，中央與地方劃分稅種各自收取。地方政府收取的稱“地稅”，中央政府收取的名之為“國稅”。另一部分是公共產權收入，指地方政府依據國家對資源的財產權而取得的收入，包括4大類，第1類是資源開發轉讓收入，如土地、礦藏、風景區、海域、湖泊等；第2類：政府行政事業單位財產收益，如拍賣、出租等；第3類：國有企業和國有股份紅利；第4類：各類特許權收入，如公共空間、公共頻道、公共媒體等，以及公共設施的收費等。如前所述，公共產權收入中的第1大類構成了地方政府財政收入的主要部分。

盡管農民反抗征地的斗爭此起彼伏，但中國政府卻堅持不讓農地所有權歸屬農民，原因何在？很簡單，土地國有，就像為農村土地插入一個巨大的資源抽取吸管，可以源源不斷地抽取資源，除了為地方財政做貢獻之外，還可以養活一大批“吃地管地”之人。以近年來土地矛盾突出的陝西省為例，西安市高陵縣國土局現有人員100多名，但屬財政列支的僅有10多人，其余都是靠管理土地（即買賣土地）來發工資。陝西其他市縣國土局的情況都與此相類似。¹⁷

二、農民的“新土地革命”與中國政府的“新土改”

1、土地：中國農民的生活保障

我在“農民的生存權利與中國社會穩定之間的關系”一文中已經引証過兩個數據：從1996年到2007年11年當中，中國耕地的總面積已經減少了1.25億畝。¹⁸ 按1996年人均耕地面積1.59畝計，¹⁹ 這1.25億畝土地的減少，意味著至少有7,800多萬農民失去土地。此外，絕大部分農村地區多年以來，未給新增人口分過土地，不少農村人口從來就不曾擁有土地。經濟危機沖擊下的農民工失業使農村土地稀缺更形突出：在2,300萬返鄉農民工中，沒有耕地可種的農民工佔6%。²⁰

有些調查曾談到年輕農民工或者農民工在城市出生的後代不願意返鄉務農，這種傾向固然存在，但事實上，在農民保障體系缺失的前提下，土地仍是農民最後的避風港，因為它可以為農民提供最基本的生活保障。²¹ 對於農民失業後將加深對土地的依賴這點，中國當局有足夠認識。2008年12月，中國農業部發出預警，要求各地“高度重視農民工返鄉後土地流轉糾紛” 。²² 緊接著各地相繼曝出返鄉農民工爭地的新聞。廣東開平返鄉農民工急於收回多年前委托外地代耕農耕種的土地，引發矛盾，開平本地的返鄉農民工依仗自己的“地頭蛇”身份，使用暴力把代耕農的房子、豬舍砸成了廢墟，使得外地代耕農無法照看魚塘、家禽與地裡的庄稼與蔬菜。這些外地代耕農滿腹委屈：多年前村裡因大量村民外出打工，田地成片荒蕪，他們接受村委會委托代耕土地，才未讓這些良田變成荒地。²³ 北潛江高石碑鎮本是有名的“裁縫鎮”，人口3萬多，幾乎每家都有人以縫紉為業，共有一萬多人外出工作。但2008年的失業大潮將該鎮外出打工的3,000多人裹挾回來，土地流轉糾紛因此增多，該鎮經管站站長劉汝軒平均每周都要處理好幾起這類糾紛。²⁴

返鄉農民工與種地農民爭地之事，在全國各地都有發生，如遼寧、²⁵ 湖北²⁶ 等地都有類似報道，隻是沒有廣東開平這麼暴力而已。但在如何最終解決農民的土地問題上，農民與中國政府有著完全不同的看法。

2、農民自發主張的“新土地革命”

如前所述，中國農民正在經歷他們的前代從未經歷過的磨難。中國政府從上世紀90年代以來，正以各種法律與“公共政策”的名義，或是將農民趕出土地，或是讓農民賴以生存的土地遭受嚴重污染，將他們逼至絕境。隨著農民對自身困境的認知逐步深化，從2007年開始，中國各地農民將抗爭活動的重心，從要求合理的征地補償變為要求奪回歷年被地方政府以各種借口強征的耕地。2007年12月一個月內，中國發生了三起農民通過網路主張土地所有權的公告：12月8日，黑龍江省富錦市東南崗村等72村4萬農民宣布“擁有土地所有權向全國的公告”²⁷ ；陝西省原黃河三門峽庫區約7萬農民向全國宣告收回土地所有權²⁸ ；江蘇省宜興市省庄村250戶農民堅持宅基地所有權，要求實現“居者有其屋” 。²⁹ 在這幾份由農民相繼發布的告全國民眾書中，其共同點是明確提出土地所有權的主張，認為自己就是土地的真正主人。根據這一點，國內有人將這一輪農民抗爭稱之為“新土地革命”。

這次農民要求歸還土地所有權的主張，可以說直接挑戰中國《憲法》的有關條款以及《土地管理法》，因為這兩部法律均明確規定城市土地國有，農村土地則由集體所有――實際上就是由集體的“代表” ――地方政府――擁有。

3、中國政府的“新土改”

中國當局在將黑龍江和陝西要求擁有土地權的農民代表抓捕之後，開始醞釀與農民主張完全不同的“土地承包權流轉”，這就是2008年10月推出的“新土改”（相對於1950年代初的土改而言謂之“新”）。政府宣稱要結束目前這種一家一戶零散化的低效益耕作模式，集中使用，其要點是將土地從農民手中“解放”出來。

那麼到底是誰熱切希望農民的土地承包權流轉？

答案不難找到。2002年中共的“十六大”報告就提出“有條件的地方可按照依法、自願、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營” 。³⁰ 隨後，上海、吉林、廣東、浙江等省相繼出台有關農村土地市場的地方法規。³¹ 2008年10月中共提出的“新土改”無非是順應了地方政府的要求，是中央政府對農村土地大量流轉這一既成事實的政治確認。中國農業部公開承認，截至2008年8月底，全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.06億畝，佔家庭承包耕地總面積的8.7%。不過，各省情況不一樣，經濟發達地區的土地流轉比例遠比經濟落後地區要高得多。上海市至2007年末流轉土地134萬畝，佔全市土地面積的53.7%。廣東省截至2007年12月底，農村土地承包經營權流轉面積已佔農村家庭承包面積的14.4%，其中隻有1/3屬於農戶自發流轉。

以上分析可見，中國農民要求的新土地革命主張的是土地所有權歸農民，由農民決定土地的買賣與使用，並在此基礎上重建農村社會；中國政府則希望通過土地承包權的流轉，低價強征土地，滿足地方政府的財政需要。兩者的利益主張完全不一樣，處於對立狀態，這也是“新土改”政令頒布之後，各地農民反抗不斷的原因。³²

結論：官民土地之爭：一盤無法解套的死棋

地方政府與農民之間的土地歸屬權之爭，有如一盤讓中國政府無法解套的死棋。說它是“死棋”，是因為無論怎樣走棋都是死路一條，隻是選擇死法與死期而已――這一說法並不夸張，因為這是中國經濟增長模式與政府的資源抽取方式所決定的。

面對農民與地方政府爭奪土地的斗爭，中央政府面臨這樣的選擇：是讓地方政府活，還是讓農民活？要求地方政府停止掠奪農民土地，無異於斷地方政府的財源，不讓地方政府（官員）活下去――這等於中央政府舉起右手砍自己的左手，將本身的統治基礎逼成反對力量――這是自殘肢體的速死法。而繼續默許地方政府掠奪農民土地，無地可耕、無業可就、無處可去的農民就隻能起而反抗，最終也是危及中共統治――這是掙扎若干年後衰竭而亡的死法。

說是選擇“死期”，則是基於土地資源的有限性。地方政府財政收入過度依賴房地產，本身就蘊含著極大危機。2007年，北京大學教授平新喬帶領課題組在一些省市做過實地調查之後，得出的結論是，一個縣、一個市持續地以賣地作為財政收入，頂多維持5－6年。而在廣東，一半以上的縣、市都隻能持續2－3年。³³ 也就是說，目前中國這種以房地產業為龍頭帶動經濟發展的模式，即使拋開房地產的需求有限這一點不說，從土地供應這點來看就難以為繼。

中國政府也深知上述困境，已讓智囊機構評估農民的反抗在多大程度上影響“政治穩定”？“智囊“的結論是：反抗雖多，但對當局就如“體癬——它讓你不舒服但卻不至於致命” 。³⁴ 這一判斷的前提當然是對中國政府的強管制能力（即擁有絕對的武力優勢與組織優勢）抱持極強的信心。這點倒並非虛言，湖南省一位農民領袖倪明曾寫過一篇《時勢論》，認為目前中國農民“沒有走向暴力反抗，並不是他們沒有這樣做的思想基礎和情緒准備，而是因為大刀長矛的時代已經過去”，簡陋的兵器無法與當局的現代化軍事裝備相抗衡。³⁵

這種依靠政府強管制之下的“穩定“，有如坐在火山口上的“穩定”。