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中国农民为何成为社会抗争的主要力量?

2009年06月04日

何清涟

本文是经济学家何清涟论述中国的 土地权和社会稳定之间关系系列文 章的第二部分(共有三部分),主 要论述了农民与地方政府之间在土 地所有权问题上越来越尖锐的冲 突,并指出导致这种冲突的主因是 中国的经济发展模式。在这种模式 下,强征土地、从农民的土地上抽 取资源成了地方政府财政收入的主 要来源,但这样做却越来越严重地 剥夺中国广大农民的生活保障。她 警告说,如果这种趋势继续下去, 中国政府可能很快会发现自己置身 於一盘死棋当中:要么让地方政府 活,要么让农民活。

2008年的群体性事件多达10万起左右。1 但这一数字显然还在增长,无论是中国政府还是中国观察者,均认为从2009年开始,中国进入社会反抗高发期――中国政府称之为“ 群体性事件高发年” ,2 而“群体性事件”的主角官方预测为农民与失业大学生。3 过去10余年以来,农民的社会抗争早已构成中国群体性事件的主要部分。

一、农民为何会成为社会反抗的主体?

在绝大多数发展中国家内, 农民与地主的对立关系是社 会对抗的一种主要形式;但 在中国,地主阶级於20世纪 50年代初被中共政府藉“土 地改革”消灭,现阶段,中国农民反抗的主要 目标是中国政府及官员群体。

1、中国经济发展模式与社会反抗之间的关系

考察中国近10余年的社会反抗事件,就会发现 社会抗争类型与经济增长模式之间有极强的相 关性。从上世纪90年代后期开始,中国“财富 寻宝图”上的“四大金刚”分别是地产、矿 产、股市与金融,尤其是地方政府的财政收入 高度依赖土地出让金及与房地产相关的各种税 收(资源大省则是出售矿山开采权)。中国并 无多少闲置土地,政府出卖的土地全来自於对 农民的征地与市民原住房用地。而农民反抗征 地、城市居民反抗拆迁与城乡居民反环境污染 的维权行动都与中国的经济增长模式有关,而 且均涉及土地。可以说,中国政府的资源抽取 方式决定了公共政策,而公共政策则塑造经济 增长的模式,从而决定着社会抗争的类型。

房地产作为中国经济的“龙头产业”,在支撑着地方财政半壁江山的同时,也让约7,800万农民因政府征地失去了土地,4 让370万城市居民因政府强制拆迁而失去了住房。5 各地政府为了配合征地拆迁,都依据中国国务院的《城市房屋拆迁管理条例》6 出台了相关政府法规,如《北京市城市房屋拆迁管理办法》7 等。在公共政策保护的合法掠夺下,失地农民与城市拆迁户成为近10余年以来中国两大类抗争主体。

与环境污染有关的社会抗争一直在上升。根据官方统计,自1997年后,环境污染纠纷呈直线上升趋势,每年上升的比例为25%。2006年环境投诉高达6 0 万人次, 比2 0 0 5 年增加3 0 % 。8 2 0 0 1 ~ 2 0 0 5 年全国发生污染纠纷分别为5.6万、7.1万、6.2万、5.1万和12.8万件。9 上述事实表明,中国已进入环境事故高发期。2007年,中国中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文称,农民上访主要是因三类问题,征地最高,约为50%左右;其次是村委会的贪污腐败,约为30%;第三则是环境污染,约占20%。10 据中国官方媒体报导,全国10%的农田已经受到污染,土壤污染造成的有害物质在农作物中积累,并通过食物链进入人体,从而引发疾病,危害人体健康。11

在绝大多数发展中国家内,农民与地主的对立关系是社会对抗的一种主要形式;但在中国……,现阶段,中国农民反抗的主要目标是中国政府及官员群体。

污染企业的兴旺则与中央经济政策有关。从本世纪开始,中央大力扶植资源型企业以涵养税源,重化类企业大量投产。分析自2005年以来的中国纳税排行榜500强,就会发现石油化工等资源型企业占居重要地位。12 重化工业在500强中的突出地位正好彰显了中国经济发展模式的“软肋”:能源消耗巨大,污染严重,以中国未来的生存基础换取今天的“繁荣”。而中国近年来的污染事件几乎都能看到石化行业的身影。2006年中国十大环境污染事件当中,一半是化学物品渗漏造成的污染灾害。13

农民反抗征地、城市居民反抗拆迁与城乡居民反环境污染的维权行动都与中国的经济增长模式有关,而且均涉及土地。

可以说,近10余年来,中国经济增长依赖哪几个领域,哪几个领域的社会反抗就非常激烈。而中国政府对经济增长模式与社会反抗之间的关系有意视而不见,原因在於其财政收入高度依赖这几大经济领域。以地方财政对房地产业的依赖为例,上海堪称典型。该市房地产开发项目总销售收入中流向政府的份额最高,为61.84%;企业剩余所占份额最小,只有4.15%。14 其他地方政府财政收入中来自於房地产业的份额约占40%-60%左右。15

2、中国农民为何不能阻止政府对资源的过度抽取?

中国农民面对企业造成的污染几乎无抵抗之力。2007年湖南省邵阳市洞口县石江镇干木村发生严重的铅中毒事件,起因是邵阳市威凌金属有限公司在该村生产铅合金时大量排放毒气废水。该村近千村民(其中大部分是儿童)往当地疾病预防控制中心检验,查出不同程度血铅含量超标。村民多番上访投诉,甚至采取激烈抗议行动,要求关闭工厂。但在当地政府的袒护下,该企业继续生产。该村上千村民只得逃离家园,四处流浪。16

中国地方政府的合法收入来源有两部分,一部分是公共权力收入,即税收。1993年中国实行“分税制”,中央与地方划分税种各自收取。地方政府收取的称“地税”,中央政府收取的名之为“国税”。另一部分是公共产权收入,指地方政府依据国家对资源的财产权而取得的收入,包括4大类,第1类是资源开发转让收入,如土地、矿藏、风景区、海域、湖泊等;第2类:政府行政事业单位财产收益,如拍卖、出租等;第3类:国有企业和国有股份红利;第4类:各类特许权收入,如公共空间、公共频道、公共媒体等,以及公共设施的收费等。如前所述,公共产权收入中的第1大类构成了地方政府财政收入的主要部分。

尽管农民反抗征地的斗争此起彼伏,但中国政府却坚持不让农地所有权归属农民,原因何在?很简单,土地国有,就像为农村土地插入一个巨大的资源抽取吸管,可以源源不断地抽取资源,除了为地方财政做贡献之外,还可以养活一大批“吃地管地”之人。以近年来土地矛盾突出的陕西省为例,西安市高陵县国土局现有人员100多名,但属财政列支的仅有10多人,其余都是靠管理土地(即买卖土地)来发工资。陕西其他市县国土局的情况都与此相类似。17

二、农民的“新土地革命”与中国政府的“新土改”

1、土地:中国农民的生活保障

我在“农民的生存权利与中国社会稳定之间的关系”一文中已经引证过两个数据:从1996年到2007年11年当中,中国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩。18 按1996年人均耕地面积1.59亩计,19 这1.25亿亩土地的减少,意味着至少有7,800多万农民失去土地。此外,绝大部分农村地区多年以来,未给新增人口分过土地,不少农村人口从来就不曾拥有土地。经济危机冲击下的农民工失业使农村土地稀缺更形突出:在2,300万返乡农民工中,没有耕地可种的农民工占6%。20

中国政府对经济增长模式与社会反抗之间的关系有意视而不见,原因在於其财政收入高度依赖这几大经济领域。

有些调查曾谈到年轻农民工或者农民工在城市出生的后代不愿意返乡务农,这种倾向固然存在,但事实上,在农民保障体系缺失的前提下,土地仍是农民最后的避风港,因为它可以为农民提供最基本的生活保障。21 对於农民失业后将加深对土地的依赖这点,中国当局有足够认识。2008年12月,中国农业部发出预警,要求各地“高度重视农民工返乡后土地流转纠纷” 。22 紧接着各地相继曝出返乡农民工争地的新闻。广东开平返乡农民工急於收回多年前委托外地代耕农耕种的土地,引发矛盾,开平本地的返乡农民工依仗自己的“地头蛇”身份,使用暴力把代耕农的房子、猪舍砸成了废墟,使得外地代耕农无法照看鱼塘、家禽与地里的庄稼与蔬菜。这些外地代耕农满腹委屈:多年前村里因大量村民外出打工,田地成片荒芜,他们接受村委会委托代耕土地,才未让这些良田变成荒地。23 北潜江高石碑镇本是有名的“裁缝镇”,人口3万多,几乎每家都有人以缝纫为业,共有一万多人外出工作。但2008年的失业大潮将该镇外出打工的3,000多人裹挟回来,土地流转纠纷因此增多,该镇经管站站长刘汝轩平均每周都要处理好几起这类纠纷。24

返乡农民工与种地农民争地之事,在全国各地都有发生,如辽宁、25 湖北26 等地都有类似报道,只是没有广东开平这么暴力而已。但在如何最终解决农民的土地问题上,农民与中国政府有着完全不同的看法。

2、农民自发主张的“新土地革命”

如前所述,中国农民正在经历他们的前代从未经历过的磨难。中国政府从上世纪90年代以来,正以各种法律与“公共政策”的名义,或是将农民赶出土地,或是让农民赖以生存的土地遭受严重污染,将他们逼至绝境。随着农民对自身困境的认知逐步深化,从2007年开始,中国各地农民将抗争活动的重心,从要求合理的征地补偿变为要求夺回历年被地方政府以各种借口强征的耕地。2007年12月一个月内,中国发生了三起农民通过网路主张土地所有权的公告:12月8日,黑龙江省富锦市东南岗村等72村4万农民宣布“拥有土地所有权向全国的公告”27 ;陕西省原黄河三门峡库区约7万农民向全国宣告收回土地所有权28 ;江苏省宜兴市省庄村250户农民坚持宅基地所有权,要求实现“居者有其屋” 。29 在这几份由农民相继发布的告全国民众书中,其共同点是明确提出土地所有权的主张,认为自己就是土地的真正主人。根据这一点,国内有人将这一轮农民抗争称之为“新土地革命”。

2008年10月中共提出的“新土改”无非是顺应了地方政府的要求,是中央政府对农村土地大量流转这一既成事实的政治确认。

这次农民要求归还土地所有权的主张,可以说直接挑战中国《宪法》的有关条款以及《土地管理法》,因为这两部法律均明确规定城市土地国有,农村土地则由集体所有――实际上就是由集体的“代表” ――地方政府――拥有。

3、中国政府的“新土改”

中国当局在将黑龙江和陕西要求拥有土地权的农民代表抓捕之后,开始酝酿与农民主张完全不同的“土地承包权流转”,这就是2008年10月推出的“新土改”(相对於1950年代初的土改而言谓之“新”)。政府宣称要结束目前这种一家一户零散化的低效益耕作模式,集中使用,其要点是将土地从农民手中“解放”出来。

那么到底是谁热切希望农民的土地承包权流转?

答案不难找到。2002年中共的“十六大”报告就提出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营” 。30 随后,上海、吉林、广东、浙江等省相继出台有关农村土地市场的地方法规。31 2008年10月中共提出的“新土改”无非是顺应了地方政府的要求,是中央政府对农村土地大量流转这一既成事实的政治确认。中国农业部公开承认,截至2008年8月底,全国农村土地承包经营权流转面积已达1.06亿亩,占家庭承包耕地总面积的8.7%。不过,各省情况不一样,经济发达地区的土地流转比例远比经济落后地区要高得多。上海市至2007年末流转土地134万亩,占全市土地面积的53.7%。广东省截至2007年12月底,农村土地承包经营权流转面积已占农村家庭承包面积的14.4%,其中只有1/3属於农户自发流转。

面对农民与地方政府争夺土地的斗争,中央政府面临这样的选择:是让地方政府活,还是让农民活?

以上分析可见,中国农民要求的新土地革命主张的是土地所有权归农民,由农民决定土地的买卖与使用,并在此基础上重建农村社会;中国政府则希望通过土地承包权的流转,低价强征土地,满足地方政府的财政需要。两者的利益主张完全不一样,处於对立状态,这也是“新土改”政令颁布之后,各地农民反抗不断的原因。32

结论:官民土地之争:一盘无法解套的死棋

地方政府与农民之间的土地归属权之争,有如一盘让中国政府无法解套的死棋。说它是“死棋”,是因为无论怎样走棋都是死路一条,只是选择死法与死期而已――这一说法并不夸张,因为这是中国经济增长模式与政府的资源抽取方式所决定的。

面对农民与地方政府争夺土地的斗争,中央政府面临这样的选择:是让地方政府活,还是让农民活?要求地方政府停止掠夺农民土地,无异於断地方政府的财源,不让地方政府(官员)活下去――这等於中央政府举起右手砍自己的左手,将本身的统治基础逼成反对力量――这是自残肢体的速死法。而继续默许地方政府掠夺农民土地,无地可耕、无业可就、无处可去的农民就只能起而反抗,最终也是危及中共统治――这是挣扎若干年后衰竭而亡的死法。

这种依靠政府强管制之下的“稳定“,有如坐在火山口上的“稳定”。

说是选择“死期”,则是基於土地资源的有限性。地方政府财政收入过度依赖房地产,本身就蕴含着极大危机。2007年,北京大学教授平新乔带领课题组在一些省市做过实地调查之后,得出的结论是,一个县、一个市持续地以卖地作为财政收入,顶多维持5-6年。而在广东,一半以上的县、市都只能持续2-3年。33 也就是说,目前中国这种以房地产业为龙头带动经济发展的模式,即使抛开房地产的需求有限这一点不说,从土地供应这点来看就难以为继。

中国政府也深知上述困境,已让智囊机构评估农民的反抗在多大程度上影响“政治稳定”?“智囊“的结论是:反抗虽多,但对当局就如“体癣——它让你不舒服但却不至於致命” 。34 这一判断的前提当然是对中国政府的强管制能力(即拥有绝对的武力优势与组织优势)抱持极强的信心。这点倒并非虚言,湖南省一位农民领袖倪明曾写过一篇《时势论》,认为目前中国农民“没有走向暴力反抗,并不是他们没有这样做的思想基础和情绪准备,而是因为大刀长矛的时代已经过去”,简陋的兵器无法与当局的现代化军事装备相抗衡。35

这种依靠政府强管制之下的“稳定“,有如坐在火山口上的“稳定”。

注释

1. 叶鹏飞,“王二平:中国社会骚乱增加发生社会革命可能性不大”《联合早报》,2009年2月12日, http://www.chilicity.com/publishhtml/4/2009-02-12/20090212062406.html. ^

2. 陈泽伟,“中央综治办主任:2009各类社会矛盾将碰头叠加”《了望新闻周刊》,2009年1月12日, http://news.sohu.com/20090112/n261697584.shtml^

3. “2009年被称群体性事件高发年,处理分寸亟待把握”《了望新闻周刊》, 2009年1月5日, http://news.xinhuanet.com/politics/2009-01/05/content_10605345.htm. ^

4. 何清涟 [He Qinglian],“农民的生存权利与中国社会稳定之间的关系” [The Relationship between Chinese Peasants’ Right to Subsistence and China’s Social Stability]《中国人权论坛》[China Rights Forum],2009年第1期。^

5. 希望, “人权组织:中国为奥运强迫百万人搬迁,” 自由亚洲电台, 2007年12月6日, http://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/aoyun-20071206.html. ^

6. 《城市房屋拆迁管理条例》,国务院发布,2001年6月13日发布,2001年11月1日实施, http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=2335. ^

7. “关於印发《〈北京市城市房屋拆迁管理办法〉实施意见》的通知”,北京市房屋土地管理局发布,2000年8月4日发布和生效,2001年11月1日废止, http://law.lawtime.cn/d444223449317.html. ^

8. 革继胜,“‘环保民生指数2006’出炉,环境投诉去年增三成”《北京娱乐信报》,2007年1月16日, http://news.sohu.com/20070116/n247630771.shtml. ^

9. 2001-2003年的数据见:唐虹、偶正涛、蔡玉高“环境信访凸现几大变化源头化解须完善三制度”中国环境报, 2005年1月17日, http://www.ahmasepa.gov.cn/masWeb/jsp/detail.jsp?infoID=84。2004-2005年的数据出自国家环保总局(现称环境保 护部)监察局局长陆新元的两篇文章:“我国环境监察执法工作进展、挑战与对策”(2005年9月19日, http://www.zhb.gov.cn/info/jzxx/200509/t20050919_70118.htm)和“改革创新破解难题环境执法工作必须适应历史性转变”(中国环境报,2006年7月7日, http://www.cenews.com.cn/historynews/06_07/200712/t20071229_29255.html)。 ^

10. 虞伟, “环境污染引发上访有升高趋势”南方都市报,2007年1月31日, http://www.nanfangdaily.com.cn/osouthnews/djjz/200701310230.asp. ^

11. 萧敬,“分析:中国治理农田污染不容乐观” 美国之音,2007年4月23日, http://www.voanews.com/chinese/w2007-04-23-voa21.cfm. ^

12. “2005年度中国纳税五百强排行榜” 新华社, 2006年9月2日, http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-09/03/content_5040857.htm;“2006年度中国纳税500强排行榜(总排名),”中国网,2007年9月8日, http://www.china.com.cn/news/txt/2007-09/08/content_8842655.htm; 杨青,“纳税500强不改油烟味”《北京青年报》, 2008年10月14日, http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=43975200. ^

13. “2006年十大环境污染事件”湖南环境保护网,2006年12月31日, http://www.chinacitywater.org/bbs/redirect.php?tid=30691&goto=lastpost. ^

14. 田新杰,“上海房地产开发成本实地调查”《21世纪经济报道》,2009年3月15日, http://www.nanfangdaily.com.cn/dc/200903130121.asp. ^

15. 土地出让金改革的宏观经济效应”《21世纪经济报道》,2006年9月2日, http://www.21cbh.com/HTML/2006-9-2/HTML_7GD371AK55BR.html. ^

16. “湖南省邵阳市洞口县石江镇干木村,环境污染,官商勾结,百姓遭殃!”湖南在线投诉直通车,2007年10月17日, http://sms.hnol.net/tousu/listone2006.asp?id=11906. ^

17. 王凤君,“国土资源部的‘改革路线图’”《21世纪经济报道》,2004年2月18日, http://finance.sina.com.cn/roll/20040220/0816640031.shtml. ^

18. 刘展超,“中国耕地11年减少1.25亿亩,超河南全部耕地面积”《第一财经日报》,2008年10月29日, http://news.sohu.com/20081029/n260300608.shtml. ^

19. “耕地告急能否守住18亿亩红线?”广东建设报,2008年10月7日, http://www.ycwb.com/gdjsb/2008-10/07/content_1985439.htm. ^

20. 陈可奇,“国家统计局称5.8%返乡农民工被拖欠工资”人民网,2009年03月26日, http://nc.people.com.cn/GB/9029770.html. ^

21. 王维博,“农民工返乡潮折射基层治理困境,城市失业转嫁农村”中国新闻网,2008年12月1日, http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/12-01/1468808.shtml. ^

22. 杨乃芬,“农业部预警:高度重视农民工返乡后土地流转纠纷”《第一财经日报》,2008年12月9日,http://finance.sina.com.cn/roll/20081209/02102560366.shtml. ^

23. 黄学佳及黄廷首,“土地流转恶果初现:返乡农民工与外地代耕农矛盾升级”《南方农村报》, 2009年2月20。 ^

24. 王维博,“农民工返乡潮折射基层治理困境,城市失业转嫁农村”中国新闻网,2008年12月1日, http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/12-01/1468808.shtml. ^

25. 任鹏飞、冯雷,“辽宁加强纠纷调解保障返乡农民工土地承包权益”新华社,2009年2月26日, http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/26/content_10898024.htm. ^

26. 邹妤禹,“返乡农民争地种”中国宣恩网,2009年2月27日,http://www.xuanen.gov.cn/XE_CN/NewsXe/2009/2/27/XeNews11_1_9_71_C6KH435CFJDID27.shtml;郭习松、王政及王维博, “他们会回来争地吗”《湖北日报》,2008年11月29日,http://hubei.takungpao.com/content.asp?id=23320. ^

27. “黑龙江省富锦市东南岗村等72村4万农民宣布拥有土地所有权向全国的公告,”2007年12月8日, http://www.wqyd.org/bbs/viewthread.php?tid=6729&extra=page%3D1&page=1. ^

28. 维权网,“陕西省原黄河三门峡库区约7万农民向全国告诉收回土地所有权”2007年12月12日,http://crd-net.org/Article/dzlx/200712/20071212232553_6700.html. ^

29. “江苏省宜兴市省庄村250户农民坚持宅基地所有权,要求实现‘居者有其屋’”2007年12月15日, http://www.fireofliberty.org/article/6694.asp. ^

30. 江泽民,“全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面”,2002年11月8日, http://www.china.com.cn/chinese/2002/Nov/233867.htm. ^

31. 王克强、刘红梅,《城市郊区集体土地价格形成机制与利益分配研究》(上海:上海世纪出版集团,2007年)。 ^

32. 何清涟 [He Qinglian],“农民的生存权利与中国社会稳定之间的关系” [The Relationship between Chinese Peasants’ Right to Subsistence and China’s Social Stability]《中国人权论坛》[China Rights Forum],2009年第1期。^

33. 叶枫,“平新乔教授:县、市卖地财政收入顶多维持五六年”《21世纪经济报道》,2007年1月8日, http://www.21cbh.com/HTML/2007-1-8/HTML_AND6OAGGJUAE.html. ^

34. 叶鹏飞, “王二平:中国社会骚乱增加发生社会革命可能性不大”《联合早报》,2009年2月12日, http://www.chilicity.com/publishhtml/4/2009-02-12/20090212062406.html. ^

35. 於建嵘,“农民有组织抗争及其政治风险—湖南省H县调查(二)”2003年7月1日, http://www.tecn.cn/data/919.html. ^

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