律師、法學博士等59人聯名致全國人大公開信——關於《國家監察法（草案）》立法的四點建議

就《國家監察法（草案）》正式進入立法審議程序，一批大陸律師、法學博士、學者聯名致信全國人民代表大會及其常委會，提出他們擔憂該法的立法將使中國的“法治原則面臨危機”、“人權保障原則遭遇嚴峻挑戰”、“平等原則受到損害”、“正當程序或被拋棄”，並提出四點立法建議，包括引入律師介入機制、引入“聽證”機制、引入法律監督機制、引入訴訟機制等，以防止刑訊逼供、權力濫用及進行法律監督、接受司法審查。

關於《國家監察法（草案）》立法的四點建議

全國人民代表大會及其常委會：

獲悉《國家監察法（草案）》，十二屆全國人大常委會（第二十八次會議第二次全會）在6月23日下午進行了首次審議，反腐敗這項關乎依法治國、回應國人期盼的重大舉措，已正式進入立法審議程序。

7月18日，中紀委網站發表評論稱“監察機關調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法，案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法。”該文一經發布，即引發法律界強烈關注。作為律師，我們認真研究了全國人大常委會《關於開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），結合中紀委網站評論，對監察體制改革及《國家監察法（草案）》的立法前景不由得產生深深的憂慮。

憂慮一、法治原則面臨危機

我國憲法第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由此確立法治原則：1、憲法法律至上，2、法制統一（下位法必須服從上位法，法與法之間不得衝突），3、違法必究，4、禁止特權。

就《決定》賦予監察委的“留置”調查權而言，無論怎樣定義或解釋“留置”的性質，人身自由受到限制則是基本特徵。並且，《決定》賦予監察委的處置權限包括“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”，顯然這一監察調查程序完全取代了《刑事訴訟法》規定的職務犯罪案件的偵查程序。

反觀中紀委網站評論定性，監察機關“調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法，案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法”，如此，必將引發嚴重危機：

1. 《憲法》第三十七條規定：“任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”
   對照《決定》，監察的調查程序取代了職務犯罪的偵查程序，人身自由被“留置”、被逮捕，卻可以不經檢察院批准或決定了，憲法權威何在？
2. 依據《刑事訴訟法》第三十三條規定，犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次詢問或者採取強制措施之日起，享有委託辯護律師的權利；依據第三十七條規定，還享有與律師會見和通信權利、獲得法律諮詢的權利；依據第三十六條規定，辯護律師可以為犯罪嫌疑人提供法律幫助，代理申訴、控告，申請變更強制措施，提出辯護意見。
   對照《決定》，涉嫌職務犯罪的被監察人，完全喪失上述權利，如此規定，邏輯上豈不荒謬？同樣是法，同樣是追究犯罪的偵查程序，在刑訴法那里當事人享有訴訟權利，在國家監察法那裡，當事人則不享有訴訟權利，如此矛盾規範，法制統一何在？法律尊嚴何在？
3. 《決定》賦予監察委“談話，訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗、檢查、鑑定、留置”等職權有12項之多，除了試點期間，暫停適用《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》、《檢察官法》等有關法律有關條款外，通篇未見對這些權力行使的製衡措施，感受不到對被監察人維護權利的關切，《國家監察法（草案）》若沿襲這一思維立法，權力濫用在所難免，《國家監察法（草案）》難免淪為特權領地。

憂慮二、人權保障原則遭遇嚴峻挑戰

《憲法》第三十三條規定：“國家尊重和保障人權”，相應的在多個條款分別規定了人身自由（37條）、人格尊嚴（38條）、住宅（39條）、通信秘密（40條）、公民的合法私有財產不受侵犯（13條），這些乃我國憲法確立的人權保障原則。《刑事訴訟法》確立的嫌疑人所享有的辯護權、會見權、申訴權、控告權、不得強迫自證其罪權等是貫徹和落實人權保障原則的具體措施。

反觀《決定》中監察委的“凍結”、“封查”、“扣押”、“搜查”、“留置”等調查措施，或關涉被監察人的人身自由，或關涉財產安全，或關涉住宅安寧。就住宅權和私有財產權而言，二者的本質實際是公民的生存權，按照我國政府的觀點，生存權是首要人權，直接體現著人性尊嚴。試問，“凍結”、“查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等調查措施若缺乏有效制約機制，“住宅不受侵犯”、“私有合法財產不受侵犯”的人權原則豈不成了廢紙？公民的生存權失去保障，國人哪裡還有人格尊嚴！

憂慮三：平等原則受到損害

我國憲法第三十三條規定，“公民在法律面前一律平等”，“任何公民，享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”，憲法第五條規定，“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”。憲法規定的平等原則，實際也是公民的一項基本權利，其含義是：平等地享有法律規定的權利，平等地履行法律規定的義務；若違法，則應平等地受到法律追究，平等地受到法律制裁。

同樣是刑事犯罪，同樣是犯罪嫌疑人，依照《刑事訴訟法》，則享有辯護權，依照《決定》，則不享有辯護權；《國家監察法（草案）》，若循此思維立法，豈不是背棄了法律面前人人平等的原則，公然損害憲法精神。

憂慮四：正當程序或被拋棄

我國傳統立法，一向是重實體規範，輕程序規範，這是導致諸多領域公權力任性、濫權的重要原因。審視《決定》內容，再次讓我們感悟到這種立法傾向，該《決定》一方面規定了監察委的監察權力，另一方面卻取消了被監察人的權利，這不能不令人產生極大的困惑。法治，與正當法律程序密不可分，法治國家將正當法律程序，視為製衡公權力的基本屏障，通過這道屏障，保證公權力務必在陽光下公開、公正、公平的運行，以防止公權力濫權、腐敗，有效地保障相對人的合法權益。

國際法學家會議1959年《新德里宣言》，在行政程序方面，提出了明確的法治標準，其要者如下：1、要防止權力濫用，2、賦予行政機關委任立法權要有限度，在任何情況下，不得剝奪基本人權，3、行政機關的行為，凡直接不利於個人人身權利或財產權利的行使，皆應當受到司法審查。鑑此，我們認為，《國家監察法（草案）》立法，對監察權力的行使，是否設計有效的製約機制，是堅持法治，還是走向人治的分水嶺。

基於上述思考，現就《國家監察法（草案）》，特提出四點立法建議：

1. 引入律師介入機制，或直接適用《刑事訴訟法》偵查階段關於律師介入的條款，防止刑訊逼供、冤假錯案。
2. 引入“聽證”機制，被監察人對人身“留置”，對財產“查封、凍結、扣押、搜查”，包括對“開除公職”這種最嚴厲監察處分等不服，有權申請聽證，申辯，防止權力濫用。
3. 引入法律監督機制，被監察人對聽證決定不服，可請求檢察機關進行法律監督。
4. 引入訴訟機制，被監察人對檢察機關的監督決定不服，可以監察機關為被告另行提起行政訴訟。儘管監察機關不是行政機關（當然也不是司法機關），但其監察行為明顯具有廣義行政行為的屬性，理當接受司法審查。

此致
2017.08.11.

中國律師：

1. 葛文秀（執筆)　廣東律師　18028627307
   地址：廣州市黃埔區大沙東路258號301室，廣東律成定邦律師事務所
   郵編：510700；電子郵箱：13925063058@qq.com。
2. 程　海　北京律師　18910535236
3. 楊德君　北京律師　13581735999
4. 蕭雲陽　貴州律師
5. 王宗躍　貴州律師
6. 毛曉敏　雲南律師
7. 劉建軍　北京律師
8. 吳良述　廣西律師
9. 胥　康　四川律師
10. 張立富　河南律師
11. 任全牛　河南律師
12. 何　偉　重慶律師
13. 盧廷閣　河北律師
14. 玉品健　廣東律師（法學博士）
15. 覃永沛　廣西律師
16. 李如玉　江甦法學博士
17. 藺其磊　北京律師
18. 馬連順　河南律師
19. 余文生　北京律師
20. 鄒麗惠　福建律師
21. 司徒一平　山東律師
22. 陳家鴻　廣西律師
23. 黃漢中　北京律師
24. 陳金華　湖南律師
25. 李浚泉　遼寧律師
26. 張重實　湖南律師
27. 隋牧青　廣東律師
28. 謝六生　江西律師
29. 施　平　河南法律人
30. 唐吉田　北京律師後
31. 謝燕益　北京律師
32. 何冠軍　廣東律師
33. 許興華　雲南律師
34. 文東海　湖南律師
35. 劉書慶　山東律師
36. 張　磊　北京律師
37. 邱家軍　上海學者（政治學博士）
38. 馬文明　河北律師
39. 楊智勇　北京法律人
40. 蔣援民　北京律師
41. 何偉民　廣東律師
42. 羅茜湖　南法律人
43. 常伯陽　河南律師
44. 吳魁明　廣東律師
45. 李靜林　北京律師
46. 劉廣安　河北律師
47. 郭　進　山東律師　17182195278
48. 於　全　四川律師
49. 王　磊　河南律師
50. 李對龍　山東律師
51. 譚家驥　廣西律師
52. 燕旺利　湖南律師
53. 張　乾　遼寧律師
54. 單計余　安徽律師
55. 張劍弼　雲南律師
56. 楊　誠　湖南律師
57. 李洪華　上海律師
58. 包龍軍　內蒙古法律人
59. 王　宇　北京律師