2015年5月5日，中國政府公布了《境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》（下稱“境外非政府組織法草案”或“該草案”），公開征求意見。如果該草案不加修改獲得通過實施，將嚴重削弱中國的民間社會和政府的國際參與。該草案稱制定本法的目的是“為了規范、引導境外非政府組織在中國境內的活動，保障其合法權益，促進交往與合作”（第一條）；但實際上，該草案規定境外非政府組織必須接受中國公安部門及業務主管單位對其所有活動的嚴密監控。而這種嚴厲的監管，將傷害中國自身的利益，切斷民間社會為中國面對環境、社會和發展的各種困難可投入的大量資源和專業知識；不僅如此，它還將大大削弱中國想成為一個具有建設性和積極參與的國際社會成員的努力。

這一草案條款的思路和實質，與習近平2013年上任以來對中國民間社會越來越嚴厲的打壓相一致。多名中國法律的專家和評論人士指出，該草案的內容會嚴重妨礙民間社會的運作，並會阻礙境外非政府組織未來可在中國進行的工作。[1]草案內一些重要字眼含義不清（如何謂“境外非政府組織” 、什麼“活動”符合此法律的適用范圍），令執法部門在執行中缺乏明確的標准，並且容易由此產生腐敗和政治化的實施。而這一范圍廣泛的監督權力授予國務院下屬的公安部門實施，而非管理境內非政府組織的民政部門，更是發出了一個令人不寒而栗的信號，該法為當局濫用打開方便之門，可以隨意將其不喜歡的活動定為罪行。

除了上述對中國境內的影響外，“境外非政府組織法草案”更違反了中國的國際人權義務，同時也違反了有關結社自由、包括民間社會獲得資源，禁止限制性和歧視性的管理制度、以及為提升民間社會的能力而建立一個有利的環境的國際標准。作為人權理事會成員及各種國際人權機制和過程的積極參與者，中國應發揮領導作用。[2]然而，該草案不但公然無視中國自身的義務，而且削弱有關公民社會的國際標准。為履行中國的承諾，“境外非政府組織法草案”應該作出修訂，以示對這些國際標准更多的尊重和一致性。

中國的國際義務

作為《消除對婦女一切形式歧視公約》（CEDAW）的締約國[3]及聯合國成員國[4]，中國有義務確保其公民有結社自由[5]。人權捍衛者狀況特別報告員指出：“資金獲取，即人權組織能夠征集、接受和使用資金，是結社自由權利的一個要素。”[6]和平集會自由和結社自由權利的特別報告員進一步指出，政府任何措施必須避免對民間社團造成不當的壓力，例如施加嚴苛的審批規則、程序，或其他針對民間社會組織而非適用於企業界的要求。[7]（注：強調線由中國人權所加，下同。）

除了和平集會自由和結社自由權利的標准外，人權理事會於2014年通過一項決議，旨在支持提升民間社會的能力建立一個有利的環境。該決議對類似於“境外非政府組織法草案”的立法表示關切，指出，“在某些情況下，國內法律和行政規定，如國家安全和反恐法律，以及其他措施，如民間社會融資規定，以違反國際法的方式，試圖或者被濫用來阻撓民間社會的工作和危害其安全”。有鑒於此，該決議吁請“各國確保關於民間社會融資的規定符合其國際人權義務和承諾，確保這些規定不被濫用於阻礙民間社會行動者的工作或危及其安全，並強調為其工作征集、接受和使用資源的權利和能力的重要性”[8]。

“境外非政府組織法草案”顯然違背了上述標准：（1）對民間社會的資金獲得設置了嚴苛的限制；（2）以歧視性的方式針對非政府組織群體；（3）以維護國家安全的名義下損害民間社會。以下是對這三點的詳述。

對資金獲得的限制

雖然該草案在形式上來說，是對境外非政府組織立法，但其規定將會導致中國境內民間社會組織的資源獲得受到嚴重限制，原因有二：一、該草案將限制能夠注冊從而合法支持中國民間社會組織的境外非政府組織的數目；二，該草案的規定實際上限制了與境外非政府組織合作或接受其資金的境內人士和組織。

正如本文在結尾提供的資料單中所列來自不同背景的專家所指出的，根據該草案的規定，國際社會對中國民間社會的支持與合作，將限於由中國當局批准的組織（第六、第七條），而且願意並能夠遵從大量的登記（第十至二十條）和在報告、賬戶、會計和人事等各方面的要求（第二十三至三十八條）。

即使是那些願意遵從大量的要求、並從事該草案所允許活動的團體也可能無法得到登記所需要的的業務主管單位（第十一 條）。這是因為——有資格擔任這一職能的主管單位並沒有明確的動力去為海外組織承擔責任。此外，作為實際存在的問題，該草案所強加的繁重的監督責任也限制了主管單位可以切實監督海外組織的數目。

除了這些嚴苛的注冊要求外，境外非政府組織注冊后，境外非政府組織在聘請大陸工作人員時，須委托當地外事服務單位或者中國政府指定的其他單位辦理（第三十二條）；境外非政府組織還必須向業務主管單位提交年度活動計劃，經審查同意后報公安機關備案（第二十四條）。

總的來說，這些草案條款將會導致中國獨立的非政府組織完全被切斷資金來源、或大為減少可能獲得的資金，即便是國家批准的團體組織也是如此。

對非政府組織的針對性歧視

除了導致獨立的非政府組織的資金減少外，該草案為境外非政府組織帶來比外商更大的負擔。例如，草案第一條稱該法的目的是為了保障境外非政府組織的合法權益，但第十三條卻又說“境外非政府組織代表機構不具有法人資格”。因此，境外非政府組織代表和員工並沒有享有外國公司企業的法律地位和有限法律責任，因而承擔個人責任的風險。根據上述的國際標准，這構成了對非政府組織業界的不可接受的歧視。

眾多境外非政府組織來中國，是專門幫助解決那些因為不可持續發展的政策實施所引起的不公、社會問題和環境問題等。該草案歧視境外非政府組織，隻會減少那些不僅合法、而且對解決中國面對的復雜問題不可缺少的活動。

被公安部門濫用的風險

最后，“境外非政府組織法草案”中的監督機關、監控權力及含義不清的禁令，使當局有關部門可以國家安全和公眾秩序之名濫用該法。如上所述，該草案賦予國務院公安部門及省級人民政府公安機關的監控權力（第七條、第四十五至四十七條）。中國的非政府組織是由民政部管理的，而“境外非政府組織法草案”提出的監管制度則因涉及國家安全，由公安部門直接監管。這種把境外非政府組織視為“國家安全”問題的做法，令人擔憂，因為凡是涉及國家安全的案件，司法程序的保護和透明度都大打折扣。

更令人擔憂的是，該草案規定授予公安機關進入境外非政府組織的場所進行檢查，詢問員工，查封場所，復制文件的權力，似乎並非一定要與刑事訴訟程序有關（第四十九條）。該草案還規定當局可以拘留非政府組織人員15天，即使他們隻是違反規定而沒構成刑事犯罪（第五十九條）。

公安部門的這種權力，可以在被當局視為國家安全和公共秩序的范圍內行使。例如，非政府組織不可以危害中國的“國家統一”、“民族團結”和“公序良俗”（第五條）。若境外非政府組織的活動被視為“煽動抗拒國家法律”、“造謠損害國家利益”、“搜集國家秘密”等損害國家或公共利益的行為，將受到相應的制裁（第五十九條）。

盡管國家安全和公共秩序是合法的國家利益，但正如上文所述的人權理事會2014年決議所明示的，在起草尋求促進這些目標的規定時，必須避免由於濫用含糊不清或過於寬泛的規定而造成的傷害。按照目前法律草案的規定，未能滿足這一要求。

中國人權對法律草案的修改建議

為使中國履行其國際義務，建議當前的法律草案在下述方面做出修訂：

• 澄清境外非政府組織的定義、所涵蓋活動的性質以及評估申請的組織的標准；
• 建立一種注冊備案制度，而不是審批制度；取消繁瑣的規定，如必須有主管單位和隨意對項目活動和財務狀況的干涉和監控；[9]
• 確保正規和非正規的組織都可以尋求、接受、使用資金和其他資源——無論是國內、外國還是國際的組織，不需要事先授權或受到其他不應有的阻礙；
• 確保對民間社會的管理監督，與對國際和國內的團體的協調性和恰當性，不應把它置於公安機關的監管之下。

最后，為使這一草案的立法過程中具有更大的透明度，中國政府應公開所收到的意見內容。