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中国人权(HRIC)联同全球85个非政府组织签署《敦促放弃在香港引入国家安全立法》联名信

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2020年06月16日

致中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会委员长栗战书的公开信

敦促放弃在香港引入国家安全立法

栗委员长︰

我们对中华人民共和国全国人民代表大会(下称︰全国人大)最近通过《建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(下称︰《决定》),计划直接为香港订立国家安全立法(下称︰《法例》)表达严重关切。我们敦促全国人民代表大会常务委员会(下称︰人大常委会)摒弃该项立法。

尽管《法例》的详细条文尚未公布,但该《决定》以及京港两地官员最近的评论均意味《法例》将威胁香港人的基本权利和自由。我们尤其关注它对香港公民社会的影响。

根据《决定》,预计《法例》将禁止“分裂”、“颠覆”、“恐怖主义”和“外国和境外势力干预香港事务”的活动。然而上述“罪行”的定义含糊不清,当中可以包括对政府的任何批评,并可用以打压人民和平行使和捍卫人权的权利。人大常委会成员谭耀宗曾经建议,反对国家安全立法人士应被取消香港立法会的议员资格。香港基本法委员会副主任梁爱诗则表示不排除《法例》具追溯力。这些对权利的限制,违反了对香港具有约束力的《公民权利和政治权利国际公约》中的规定。

在中国法律里,“国家安全”这个概念具有极为广泛而模糊的覆盖面,导致不少和平行动者、人权律师、学者、少数民族、新闻工作者和网民,因诸如“颠覆”、“煽动颠覆”、“分裂国家”和“泄露国家机密”等模糊不清的罪行而被拘留、检控和监禁多年、以至终身。此外,“外国和境外势力干预”是《法例》中另一含糊的概念,与香港以外地区有交往的任何团体或个人都可能因此而身陷囹圄。事实上,中央政府和香港政府及官员已宣称非政府组织和行动者的和平活动(包括参加示威、接受捐赠和批评政府)受“境外势力”领导,构成“外国和境外势力干预香港事务”。

《约翰内斯堡原则》和《锡拉库扎原则》等国际人权标准规定,除非国家的存在或领土完整受到实际的武力攻击或武力的威吓,否则不得援引“国家安全”作为限制权利和自由的理据。如果只受到局部或相对孤立的违法乱纪的威胁,一个国家不能以国家安全为由限制权利。一个国家亦不得以国家安全为由采取违反人权的措施打压异见者,或对人民施加镇压手段。任何国家若要订立国家安全法,必须符合易于周知、明确、狭义、精确的准则,以及让个人能够精准地预视某一特定行为是否违法。针对滥用的问题,国家还必须提供充分的保障和有效的补救措施。拟议中的《法例》并无明确要求必须遵守国际人权法的准则,令含糊不清的条款容易被当局滥用,藉以广泛打压各种权利和自由。

全国人大决定中就香港而提出的国家安全立法,似乎已涵盖《基本法》第二十三条所涵盖的事项。联合国人权事务委员会在2013年的《结论性意见》中建议香港政府须确保《基本法》第二十三条下的任何新立法“完全符合”《公民权利和政治权利国际公约》的规定。

2020年4月23日,六名联合国特别报告员就香港政府对恐怖主义行为的定义过于广泛和不精确表示担忧,认为可能导致履行国际公约意图以外的侵犯人权行为。特别报告员警告不要将抗议活动和集会行为笼统地归类为“恐怖主义”或“国家安全威胁”,并批评当前的香港法律标准偏离了有关恐怖主义的国际条约和联合国安全理事会关于恐怖主义行为对国际和平与安全的威胁的第1566号决议。

全国人大直接将国家安全立法纳入《基本法》附件三的决定引起了公众对香港人权保障的严重关注。“一国两制”的宪政安排意味着中国的国家法律一般不适用于香港特别行政区。 《基本法》以第十八条附件三的形式,容许某些国家法律在香港实施,但这些法律必须经过立法或颁布程序。《法例》草案不经立法程序而在香港颁布,将绕过立法会的监察和有意义的公众咨询程序。

《基本法》第十八条订明,将中国国家法律纳入附件三应仅“限于有关国防、外交和其他…不属于香港特别行政区自治范围的法律” 。《基本法》和香港主权移交前中英所签订的双边协议,均订明香港拥有“高度自治”;除国防和外交事务外,香港政府拥有管理香港事务的自治权。 《基本法》第二十三条亦授权香港政府“自行立法”禁止颠覆等行为。

全国人大的决定还规定,《法例》将容许中央政府根据需要在港设立“相关”机构,以在港维护“国家安全”。虽然已公开的资讯非常有限,但这将意味着容许在港成立诸如国家安全部和公安部国内安全保卫局之类的机构。而这些机构长期以来,在中国因严重侵犯人权而闻名,当中包括任意拘留和折磨行动者和非政府组织的成员。公安部亦表示将会向香港警方提供有关国家安全事务的“支援”,却没有提供“支援”的细节。

这项安排引起公众对其违反《基本法》第二十二条的忧虑。根据《基本法》第二十二条第一款规定,中央人民政府各部门“不得干预香港特别行政区根据[基]本法自行管理的事务”。目前,中国大陆对国家安全机构的权力根本没有任何制衡,同时也没有有效的机制制约它们有系统性地侵害人权的行为。容许这些机构在香港运作或由香港政府设立类似机构,不仅对人权捍卫者、独立传媒和持不同政见者构成威胁,实际上更威胁着城中的所有人。

全国人大的决定还规定:“香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为。”香港司法机关在审理“敏感”案件中所承受的压力已越来越大,这种指令可以损害司法机关的独立性,破坏香港法治的基石。

尽管香港法院一直以来均被公认为独立和专业,但香港律政司司长郑若骅日前表示,日后将可能设立“特别法庭”处理国家安全案件,以“协助司法机构处理未曾涉足的领域”。我们担心此举将意味着与国家安全法有关的嫌疑人可能不再享有与香港司法系统中其他人一样的公平审判权。在大陆,涉嫌触犯国家安全罪行的嫌疑人,通常会被剥夺程序权利,当中包括他们自己选择和委托律师和公开审讯的权利。郑若骅续称,国家安全案件审讯“一般”对公众开放,但法官“有时”可拒绝公开审理。行政会议成员叶刘淑仪进一步提出,由陪审团审理国家安全案件并“不恰当”。

我们敦促全国人大常委会放弃在香港引入国家安全立法的计划,因根据迄今为止所掌握到有关《法例》的资讯,以及过往在中国实行国家安全法的经验均清楚显示,不论《法例》条文本身及其应用,均不符合国际人权法律和标准。

2020年6月16日

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