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张千帆:中国免除非洲对华债务应由全国人大讨论通过

2018年09月04日

在西方,让代表不同选民利益的议员组成的议会决定预算,才能保证国家的财政预算体现不同选民的利益和诉求;而在中国,没有人大的实质性参与,政府财政不可能有效促进最大多数人的最根本利益

减免非洲,谁说了算?

据最近报道,中国今年已免除非洲32个国家150笔到期的对华债务。去年,中国共免除了46个国家的400多亿元债务。今年免除的非洲债务总额尚不得知,但是应当不在去年之下。

几百亿虽然对于平民百姓来说是一个天文数字,对于中国这样的大国来说也许不算什么,只不过是国家财政总收入的1%左右,可能还不到难以统计的“三公”(公款接待、公费出国考察、公车)开支的十分之一。

但毕竟中国也是一个发展中国家,国内需要用钱的地方很多,因而国家花钱必须精打细算,而绝不能大手大脚。

尤其是决定在哪儿花多少钱的程序不能敷衍了事,由某个部门大笔一挥就拨出好几百亿。这次没有报道非洲债务减免的决定究竟是由哪个部门决定,但是既然涉及国家开支,也就是说动了纳税人的钱,那么这类决定就应当由全国人大(至少是常委会)讨论通过。

要知道,免除贫困国家债务、支援非洲经济发展固然是好事,但总要有人为免掉的债务买单。为什么国家不能在基础教育、医疗保险、农业补贴等一系列急需投入的领域再多投点钱呢?这几百亿如果拿去免费支援非洲,就必然用不到国内的某些事业上。

这并不是说中国不应该拿出钱来支持非洲等比中国更穷的国家,但是既然有收获——履行中国道德义务,抑或还能从国际政治交往中直接或间接得益,就会有成本——纳税人的付出。有必要权衡这件事情的成本效益,否则如何保证它确实符合中国的国家利益?

究竟谁最有资格权衡债务减免的成本效益?宪法文本的正确答案显然是全国人大,因为1982年宪法第62条规定:全国人大“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”;人大闭会期间,由人大常委会负责审查和批准“国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”(第67条)。国务院则仅有权“编制和执行……国家预算”(第89条),编制了预算草案还必须经过人大批准,然后照此执行。

当然,人大可以授权国务院一定的预算机动空间,但是机动预算不仅数额有限,而且使用也需符合一定的条件,一般只能被用于预算批准时不能预见的紧急事项,譬如自然灾害、经济危机、战争或动乱等突发事件。债务减免并不具有紧急性或突发性,因而今年究竟减免多少非洲债务至少应该在预算中有所反映,并经过人大讨论和批准后向社会公布。

因此,人大对于债务减免是有权也有义务过问的。但这不只是一个在宪法文本上正确的答案,而是任何一个关心民生的国家都应有的民主程序机制,因为任何预算方案都有机会成本,而具体的开支结构则取决于特定国家的人民在特定时期的需要。

这几百亿究竟应用于支援非洲国家,还是提高国内人民的福利保障,或是投入基础教育设施、教师待遇的改善……取决于这个国家的大多数人民认为目前需要解决的首要问题究竟是什么、究竟什么地方更迫切需要投入,而人大代表的主要职能正是代表大多数人民的需要。

不错,国务院及其部门也代表或应该代表人民的需要,但问题在于“人民”不是一个笼统的概念,而是生活在同一个国家却需求、利益和立场都各不相同的公民集合体,因而“人民”的利益和诉求必然是多元的;尤其是在国家财政的分配问题上,他们的利益甚至是相互冲突的。

农业补贴上多花一笔钱,城市居民的福利保障就很可能不得不少花钱;如果在城市福利上多花钱,这笔钱很可能得从边远地区的基础教育省下来……那么这笔钱究竟应该花在哪里?不同身份、阶层和立场的“人民”所给的答案都不一样。可想而知,如果这个问题由某个行政部门来决定,难免会产生不符合多数人利益的偏袒。

这是为什么在一些国家,财政预算问题必须在代议制民主程序中得到解决;通过选举使议员对选民负责,并让代表不同选民利益的议员组成的议会决定预算,来保证国家的财政预算体现不同选民的利益和诉求,最后的财政开支结构才有可能符合多数选民的利益。在中国,没有人大的实质性参与,政府财政不可能有效促进最大多数人的最根本利益,而这才是真正的国家利益。

当然,人大未必事必躬亲,某些事项的处理可授权国务院等行政部门一定的自由裁量。事实上,宪法确实授权国务院“管理对外事务”,而所有国家的行政首脑都在外事方面享有更大的自由裁量权。

但是即便在外交领域,政府行为仍然应该受到民主监督。更何况债务减免并不纯粹是一个外部问题,因为它直接影响了国内人民的利益,因而这类行政决定理应受到更多的人大监督。

预算监督是一个老问题,非洲债务减免只不过是其数额不大的例子而已。如果缺乏民主决策程序,不仅几百亿债务减免的正当性得不到保证,而且4万亿“拉动内需”投资乃至整个国家财政开支的分布结构的正当性也得不到保证。要避免重蹈覆辙,只有让真正代表民意的机构掌握决定预算和开支的权力。

——转自网大论坛(2018-09-04)

中国人权双周刊》第243期,2018年8月31日—9月13日

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