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中國維穩面臨的財政壓力

2012年11月30日

日益頻繁的社會抗爭事件,以及經濟不景氣,不僅使各地政府財政捉襟見肘,也使中國政府的維穩面臨經費嚴重不足的境地。

“維穩”的龐大支出

從20世紀90年代後期開始,由於中國各地政府對資源過度抽取,導致民間社會反抗直線上升,群體性事件逐年增長:2005年為8.7萬起,2006年超過9萬起1,2008年為124,000起2,2009年高達28萬起3

中國的社會反抗類型由中國的經濟增長模式特點所決定。中國經濟的增長依賴房地產與石油重化工業、礦產等資源性行業,社會抗爭也就集中在這幾大領域:第一大類型是土地維權,在城市裡是住房拆遷,在農村里則是徵用土地。第二大類型是環境維權,因為重化工業等資源性行業造成的環境污染嚴重威脅民眾的生存。第三種類型與基層幹部的貪污腐敗相關,許多案例都涉及乾部貪污徵地補償款等問題。

中國警方封鎖上海的陝西南路。攝於2009年9月13日。照片來源:JooDorresteijn

中國的“公共安全支出”(通稱“維穩費用”)與中國社會反抗事件的增長呈正相關關係。隨著社會反抗的增多,從2009年開始,中國地方政府的工作重心發生了微妙變化,“發展是第一要務”變成了“發展是第一要務,維穩是第一責任” ,專司維穩的政府機構也成為常設機構。從中央到地方都設有維穩辦。中共中央設立“中央維護穩定領導小組”,下有常設辦事機構——中央維護穩定辦公室,辦公地址就設於中央政法委員會機關內。該機構為中共中央直屬機關,性質為議事、協調機構。各省(自治區)﹑市﹑縣直到鄉和街道一級﹑乃至重要事業、企業單位都設置了“維穩辦”——全稱是“維護穩定工作領導小組辦公室”。

由於“維穩辦”必須掌握社會全面發展的種種問題,並不僅限於政法方面,因此,其成員單位除公、檢、法系統及國安部門外,還將宣傳部門納入。這個系統還擁有龐大的線人網絡,例如在大學、中學、企事業單位、鄉村都廣設信息員(即告密者)。一則在新華網被堂而皇之登出的採訪稱,內蒙古開魯縣縣長助理、公安局黨委書記、局長劉興臣同志對記者炫耀,他“有一個巨大的線人網絡”,可以對任何的異議和反抗都保持“高度敏感”。這個網絡有多大?且看劉興臣開列的數字:開魯縣由公安局掌握的線人高達12093名。該縣是個擁有40萬人口的縣,在這40萬人口當中減去約佔人口四分之一的18歲以下未成年人,等於每25個成年人口當中至少布有一名“線人”在盯著。 4

在社會反抗增多、維穩機構正規化的同時,是維穩經費的快速增長。據財政部發布的中央和地方預算執行情況的報告,2008年,中國公共安全支出為4059.76億元5;2009年為5140億6,2010年為5486.06億元7,2011年維穩預算6244.21億元8

“維穩”開支超過軍費,擠壓民生

為了說明維穩費用驚人,研究者通常將維穩費用與軍費相比較,2009年的5140億已接近同年軍費開支5321億元;2011年維穩費用6244.21億元,超過同年軍費開支6,011億元。

這些公共安全支出,主要與國家暴力機器相關。在2011年6244.21億元公共安全支出預算中,武警、公安、法院、司法、緝私警察五大類的預算額度即達到5064億元,佔全部公共安全預算的81%。其中,公安部門(含國安、鐵道民航公安)預算高達3225.62億元,其次是武警的1046億元,而解決社會糾紛的法院,預算不過608.74億元,只佔9.7%。 9必須說明的是,中國的法院與司法(含監獄)並不像西方三權分立的國家,是獨立於政府之外,而是由中共政府領導,因此也被視為維穩系統的一部分。

由於維穩已經成了一項考核官員政績的重要指標,地方官員不得不將維穩放置於社會保障、教育等民生項目之前。從2009年地方政府財政預算執行情況來看,許多地區的公共安全支出均超出社會保障與就業、教育、環保、科技創新、保障性住房支出。例如廣東惠州僅租用監視器材就花了至少3664萬元,而社會保障中的就業補助、國企破產補助、養老醫療保險系統維護、社會救濟等11個福利項目經費加起來才5040萬元。 10廣州市2007年社會維穩支出44億元,比社會保障就業資金35.2億元還要多出許多。 11

如前所述,中國社會反抗主要緣於各級政府對資源的過度抽取,因此維穩與經濟發展形成了一個怪圈:地方官員需要GDP做為政績,不得不大量上馬各種項目。最容易賺錢的項目莫過於房地產與污染工業(因為中國政府對污染監管很寬鬆,排污費可以少交甚至不交),但房地產開發必然涉及徵地和拆遷,工業污染會引發當地居民環境維權。因此經濟越發展,產生的官民矛盾越多,維穩的任務越繁重,維穩開支也越龐大。市縣級地方政府普遍感到維穩經費吃緊。 2011年11月廣東汕尾烏坎村村民因政府強徵土地而持續抗爭數月之久,汕尾市政府為該村的“維穩”花了不少錢。市委書記鄭雁雄在內部講話中大嘆“苦經”:“你以為請武警不用錢啊,好幾百個武警、警察駐在這裡,我們邱市長的錢包一天一天地癟下來了&rdquo ;。 12

天價維穩,地方財政無法承受之重

2010年謝岳在聯合早報上發表的《天價“維穩”將拖垮地方財政》一文中說:“中國官方公佈的統計數據顯示,在‘維穩’經費開支中,中央與地方之間大概維持三七開的比例,中央承擔30%,而地方承擔70%。 ”

謝岳說,地方政府在“維穩”開支中存在著明顯的地區差別,越是發達地區,經費投入越多;越是貧困的地區,維穩經費投入越少。 “在過去15年中,對公檢法司與武警的總投入,排列前五位的分別是廣東、江蘇、上海、浙江和山東,而倒數前五位的則是貴州、甘肅、青海、西藏與寧夏。 2008年,排名第一的廣東省僅僅在公檢法和武警方面的投入就接近400億元,而排名墊底的寧夏則只有19億元。 ”13

但是,落後地區的投入從絕對量看雖少,佔當地財政收入的比例卻很大。謝岳說,2008年,上海只有6.34%的年財政收入用於公檢法和武警的支出,而經濟落後的寧夏,這一比例則高達28.4%。 “這些數據表明,落後地區在‘維穩’方面的經濟壓力要遠遠大於發達地區”,“很多省份因“維穩”而負債經營。 ”14

以上所述是中國經濟高速發展、地方財政收入較好時期的情況。自2009年以來,地方財政減收,為了解決地方財政困難,中央政府不得不代全國31個省市的地方政府發行數千億元三年期債券,以維持地方財政運轉。 2012年3月到8月,共有2100多億元債券到期,但地方政府無法償還,只能玩借新債還舊債的把戲。 15

2012年以來,地方財政面臨更大的壓力。隨著2011年的房地產市場調控政策出台,地方的土地財政受創嚴重。中國指數研究院統計顯示,2012年上半年,全國300城市土地出讓金總額6525.98億元,較去年同期下降38%。即使是中國最富庶之地的北京、上海、浙江和廣東,上半年財政收入增幅均從去年同期的20%-30%,下降到10%以內。經濟發達的東南沿海,由於經濟轉型困難,財政收入下滑嚴重,富裕的深圳、東莞已經瀕臨赤字邊緣。 16

地方政府的雙重角色:社會動亂的製造者與維穩的救火者

按照《財經》雜誌2011年5月的報導《公共安全帳單》提供的數據,地方政府的公共安全支出超過中央政府,二者分別為5219.68億元和1024.53億元,比例超過3: 1。 17這意味著地方仍是維穩的主體。

地方政府的“公共安全支出”佔全部支出的大頭,後面隱含的事實是:地方政府既是徵地拆遷活動中的利益相關者(政府對土地先徵後賣,吞掉增值部分),也是地方污染企業的幕後保護者。 2010年全國土地出讓金佔地方財政收入的比例高達76.6%18,中國的腐敗官員當中,有80 %與土地有關19。這兩個數字揭示的事實是:沒有土地出讓金,地方政府的財政塌了大半個天,官員們再也別想錦衣玉食,居有豪宅,出有靚車。至於地方政府保護污染企業,後面的原因也是經濟考慮,許多地方、尤其是貧困地區的污染企業既是當地政府的“一把手工程”(即一把手支持),也是當地的利稅大戶。例如,山東省德州市武城縣沙窩屯曾因發展奶牛養殖業,成了遠近聞名的小康村,近年來不少村民突患癌症去世,癌症源頭就是當地利稅大戶山東高新潤農化學有限公司。 20河南元省元氏縣的排污大戶也是當地的明星企業、納稅大戶。 21

由此可見,這些因徵地、污染而引起的糾紛與反抗,真正的肇事者就是地方政府。但地方政府擁有當地行政權、司法權,隨時可以使用暴力機器鎮壓人民。大量事例可證,利益受損者試圖通過法律訴訟討公道,或者是當地法院不給立案,或者是花費無窮精力財力後敗訴。如果民眾被迫發動反抗,其結果幾乎都是以地方當局出動警察暴力鎮壓,並栽上各種罪名將領頭者逮捕入獄判刑為終結。

將上述事實的邏輯關係理清楚之後,事實簡單得如此可怕:中國各級地方政府本身就是各種社會矛盾的製造者,是公共安全的最大威脅。

綜上所述,“維穩”在中國已經成為一根粗大的產業鏈條。鏈條的上端是地方政府的掠奪,通過徵地、拆遷、污染來保持稅收與財政收入;中端是截訪、打壓、控制輿論、宣傳與告密;末端是司法系統、精神病院22與監獄。這條新興產業鍊為中國各級政府官員及其親屬提供了一個巨大的利益分配機會,上至中央部委,中至地方政府,下至窮鄉僻壤,莫不附在這一利益鏈條之上。這種剛性維穩的結果,不僅使政府在“維穩”上的財政投入難以為繼,也使中國陷入“越維越不穩”的怪圈。

何清漣,中國人權資深研究員,經​​濟學者,《中國現代化的陷阱》、《霧鎖中國-中國大陸控制媒體策略大揭密》兩書的作者。她畢業於湖南師範大學,在上海復旦大學獲經濟學碩士學位,曾在深圳市委宣傳部工作,後任《深圳法制報》作者和編輯,並在暨南大學工作,於2001年旅居美國。



註釋

1. 徐凱、陳曉舒、李微敖,“公共安全賬單”,《財經》雜誌2011年第11期(http://magazine.caijing.com.cn/2011-05-08/110712639.html )。 ^

2. 2008年數據見John Lee, “If Only China Were More Like Japan”,美國《商業周刊》,2010年8月31日(http://www.businessweek.com/globalbiz/content/aug2010/gb20100831_989060.htm #p2)。 ^

3. “投資實業辛苦導致投機行為增加”,新浪網,2011年7月4日(http://news.sina.com.cn/c/sd/2011-07-04/144522753694. shtml)。 ^

4. Malcolm Moore, “Chinese police admit enormous number of spies A Chinese police chief has said he uses more than 12,000 spies to inform on a remote county of just 400,000 people, an admission that lays bare the enormous scale of China's surveillance network,”  Feb. 9, 2010(http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/7195592/Chinese-police- admit-enormous-number-of-spies.html).^

5. “中國公共安全支出超軍費不用大驚小怪”,新華網,2011年4月7 日(http://mil.huanqiu.com/Observation/2011-04/1612496.html)。 ^

6. 徐凱等,“公共安全賬單”,《財經》雜誌2011年第11期。 ^

7. “中國公共安全支出超軍費不用大驚小怪”,新華網,2011年4月7 日。 ^

8. 徐凱等,“公共安全賬單”,《財經》雜誌2011年第11期。 ^

9. 同上。 ^

10. 惠州市2009年預算執行情況和2010年預算草案的報告(http://www.huizhou.gov.cn/zwgkviewArticle.shtml?method=viewArticle&id=bba17c65264ca60d0126500505d50165)。 ^

11. “於建嶸:壓力維穩已走到盡頭了”,2010年4月12日(http://www.21ccom.net/newsinfo-1.asp?id=8061&cid=10342300)。 ^

12. 方方,“當局見村民後烏坎村問題真的解決了嗎? ”美國之音,2011年11月22日,(http://www.voanews.com/chinese/news/20111222-China-Wukan-problems-136072303.html)。 ^

13. 謝岳,“地方政府天價‘維穩’將拖垮地方財政”,《聯合早報》,2010年10月27日( http://www.rmlt.com.cn/News/201010/201010270933287379.html )。 ^

14. 同上。 ^

15. “財政部拒延到期地方債,地方政府扎堆‘借新還舊’”,2012年6月2日,經濟觀察網(http://www.eeo.com.cn/2012/0602/ 227613.shtml)。 ^

16. “地方財政告急,徵稅‘大會戰’有用? ”財識網,2012年8月28日(http://www.21fd. cn/a/fengmianbaodao/2012082850499.html)。 ^

17. 徐凱等,“公共安全賬單”,《財經》雜誌2011年第11期。 ^

18. “2010年土地出讓金佔地方財政收入的比例高達76.6%”,《南方周末》,2011年1月14 日(http://www.infzm.com/content/54644)。 ^

19. “專訪國土部副部長:10個貪官8個跟土地有關”,新浪網, 2005年7月4日, (http://bj.house.sina.com. cn/news/yjgd/p/2005-07-04/105782301.html)。 ^

20.“山東武城癌症村疑源於化工污染納稅大戶難取締”,新浪網,2012年8月8日(http://green.sina.com.cn/news/roll/2012 -08-08/102524929445.shtml)。 ^

21. 張濤、白明山,“明星企業成排污大戶——河北元氏縣化工污染事件追踪”,《 中國青年報》2011年5月3日4 版(http://zqb .cyol.com/html/2011-05/03/nw.D110000zgqnb_20110503_5-04.htm)。 ^

22. “研究顯示中國精神病患超1億,重症人數逾1600萬”,《瞭望新聞周刊》,2010年5月30日( http://news.xinhuanet.com/politics/2010-05/30 /c_12158168.htm)。該文將思想罪當作精神病,提出“價值觀念混亂甚至解體造成普遍的無所適從感,社會嚴重分化造成的心理失衡,以及人的期望與實際的落差增加等,均是誘發精神病的因素” 。 ^

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