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联合国法律专家敦促中国审查并重新审议香港国安法以遵守其国际义务

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2020年09月06日

7名联合国独立人权专家联名致函中国政府, 提出对于《香港特别行政区维护国家安全法》(简称“香港国安法”)的国际法律评估。专家们也就香港国安法不符合中国政府的国际法律义务,尤其是在《世界人权宣言》与适用于香港特别行政区的《公民权利和政治权利国际公约》下的法律义务,在信中详细列出了他们的众多关切。

信中概述了在香港特别行政区符合1984年《中英联合声明》与《香港特别行政区基本法》内的国际人权法律标准。为了要提醒中国政府任何对抗恐怖主义的实施(包括煽动和协助恐怖活动的行为)应遵守当下国际法的法律义务,信中也参考了有关来自联合国安全理事会、联合国大会以及人权理事会的决议。

专家强调“香港国安法”的条款过于广泛而缺乏精确性,而所创建的机构也缺乏了透明度和问责制。专家建议中央政府应当审查并重新审议香港国安法以确保中国遵守其对香港的国际人权义务。

中国人权执行主任谭竞嫦表示:“专家们全面严谨的分析很适时,因为香港国安法在法律上造成了广大的灰色地带。不幸的是,中央政府不仅没有与专家进行有建设性的讨论探讨他们的关切与建议,中央政府还把这信件置为干涉内政。”

香港国安法于今年6月30日生效,其影响已经反映在当前所发生的逮捕、对媒体威慑、审查制度、社会不同阶层自我审查以及威胁和平行使权利的自由。这个有权威性的联名信件可让法律界、政策制定者和大众严谨探讨法律上的不明确与争议,也可成为一个指正执行机构不透明不问责问题的工具。

联合国专家主要强调的问题包括(下划线由中国人权添加):

香港国安法与国际人权的兼容性

  • 尽管香港国安法第4条有《香港特别行政区基本法》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》保障的人权保障和基本自由,但是专家们表示“香港国安法内的措施还是构成重大风险,让那些基本自由和正当程序保护可能遭受侵犯。”
  • 专家们表示关切:“分裂罪和颠覆罪的定义过于广泛言论自由、和平集会自由与结社自由明显被削减法治原则受香港国安法范围实质的影响;还有干涉民间社会组织合法运作的能力。”
  • 香港国安法的第55条和第57条规定《中华人民共和国刑事诉讼法》适用于某些案件。专家们强调:“若在香港特别行政区或范围内运用《中华人民共和国刑事诉讼法 》,无论是关于在个体或群体,那法律将须完全符合《公民权利和政治权利国际公约》的要求。”专家们进一步指出:若是个体被告犯有违反香港国安法的刑事罪行,“如果根据本法规适用中央政府的刑事法规……过程的每个阶段(无论是逮捕、拘留、指控、庭审或判刑)……都须符合《公民权利和政治权利国际公约》。
  • “任何香港特别行政区机构和政府机构协作都得服从《公民权利和政治权利国际公约》各方面的要求,也一定要彻底符合《公民权利和政治权利国际公约》的要求。
  • 有些程序上的条款“有可能不符合《公民权利和政治权利国际公约》的要求,包括第62条(国安法高于本地法律)……和第65条(阐释法律的权力——授与全国人民代表大会常务委员会)。这回避了独立司法评定该法和依据法律的行动是否符合《公民权利和政治权利国际公约》。”

恐怖主义的定义

  • 专家们认识到,香港国安法所确定的恐怖活动的定义符合主要国际反恐文书的有关规定,但告诫说,“第24条所描述的恐怖活动——对实物财产的破坏,例如破坏运输设施或公共服务——虽然损害并非是意图造成死亡或严重身体伤害所为,但将有可能被定为犯罪行为,而这超出了安全理事会对恐怖主义行为的定义”。
  • “应将香港国安法中打击恐怖主义措施的使用严格限制到本质上真正是恐怖主义的行为,而不应用于限制受保护的基本自由,包括见解、言论和和平集会的权利。”

国家安全

  • 专家们强调了安全与人权相互依存的核心原则:“安全与人权相互交织,不是相互分离的。有效的安全要求应以全面和综合的方式保护权利。”
  • “国家安全不是一个艺术术语,使用这个词作为立法事项也不会给予国家绝对的任意决定权……使用国家安全术语将受《公民权利和政治权利国际公约》保护的行为定为犯罪,这将违反其对条约的义务。”

分裂与颠覆

  • 专家们感到关切的是,颠覆和分裂这两个术语似乎可以互换使用,并且“这种混合可能导致滥用这些法律类别对付人权维护者、记者和民间社会活动人士”。专家们还“感到不安的是,《公民权利和政治权利国际公约》明确保护的一系列合法活动,将在国内被该立法重新界定为分裂国家。”
  • 根据《公民权利和政治权利国际公约》第15条第1款和《世界人权宣言》第11条所载的法律确定性原则的要求,“某些用语包括‘破坏国家统一’,‘非法改变’和‘转归外国’等,这些词词义广泛而又不精确没有确切地表明什么样的个人行为将属于其范围”。
  • “使用‘参与'一词构成预先定罪,即将尚未违反《公民权利和政治权利国际公约》第15条的行为定为刑事犯罪。”

意见、言论与和平集会自由

  • 专家们担忧,受到《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》所保护的意见、言论和和平集会自由权可能受到不应有的冲击,并列举了以下例子:
  • “该法律第20条和第22条界定组织、策划、实施或参与分裂或颠覆活动的法律,似乎将包括政治写作在内的言论行为定为刑事犯罪”
  • “关于宣扬恐怖主义、煽动实施恐怖活动的第27条也足够广泛,涵盖了意见和言论自由”;
  •  “规定与外国共谋罪的第29条,也可能同时影响集会和言论行为。”
  • “该法律……既涉及到对其合法性的严重关切,也涉及对其对意见、言论与和平集会自由不当限制的严重关切。实施这些规定面临着政治反对派、批评者、持不同政见者、立法者、民间社会、人权捍卫者、律师、学生、博客作者、艺术家等人的合法活动成为打压目标的巨大风险。”

成立维护国家安全委员会

  • 反恐中注意促进和保护人权和基本自由问题特别报告员“强调了对国家安全机构进行独立监督的重要性”,例如根据香港国安法第12条设立的国家安全实体——维护国家安全委员会。
  • “随着香港警务处设立新的维护国家安全的部门(第16条和第17条),以及香港律政司设立一个专门部门(第18条),独立监督的必要性尤显迫切。 我们注意到我们集体的和深切的关切,即立法授权警察和检察官接受保密宣誓,这本身似乎不符合在国家安全情况下尊重和确保人权的义务。”

民间社会

  • “我们强调的是:一般普通行为若没有精确的定义和局限性,那将会严重削减民间社会空间参加公共事务的权利少数民族的权利,人权捍卫者的工作,以及其他民间社会的结社自由权。”
  • “为了要建设牢固的社会不遗弃任何人,授权的民间社会的参与是必要的。反之,限制民间社会会破坏建设安全健康的社会。”

谭竞嫦表示:“信中关切的问题是给中国政府强烈迫切的提醒:中国政府对香港负有国际义务,而这些是当下现有的和极其重要的义务。这些义务不只受 《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》、《香港特别行政区基本法》以及《香港人权法案条例》的保护,更不用说也受香港国安法第4条的保障。”

谭竞嫦补充说:“在将尊重人权和法治包括进香港国安法之后,中央政府和香港特区政府现在必须确保这些条文进行有意义和有效地执行。政治领导人未能欢迎认真执行联合国任务的国际专家提供的建设性意见、专业建议和援助,此举将进一步让大众失去信任和信心。”

这封14页的信函于9月1日发给中国驻联合国大使,并于9月4日公开发布。该信由以下7个联合国特别程序的报告员签署,这些程序致力于应对一些被相关国际人权法保护的基本权利和自由所面临的最重大挑战:

菲奥诺拉·尼·伊兰(Fionnuala D. Ní Aoláin)
反恐中注意促进和保护人权和基本自由问题特别报告员

埃利娜·施泰纳特(Elina Steinerte)
任意拘留问题工作组副主席

阿涅丝·卡拉马尔(Agnes Callamard)
法外处决、即决处决或任意处决问题特别报告员

艾琳·坎(Irene Khan)
促进和保护意见和表达自由权特别报告员

克莱芒·尼亚雷索西·武莱(Clément Nyaletsossi Voule)
和平集会自由权和结社自由权特别报告员

玛丽·劳勒(Mary Lawlor)
人权维护者处境特别报告员

费尔南德·德瓦雷纳斯(Fernand de Varennes)
少数群体问题特别报告员

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